序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇土地出讓收入管理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

記者獲悉，財政部綜合司與國土資源部財務司已在全國范圍內展開“土地供應及收支管理情況”的專題調研。該調研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當前社會關注重點問題”向系統內部征求意見。

記者獲取的財政部內部調研方案顯示，“土地財政”、“地價與房價關系”、“被征地農民利益保護”等內容均在“征求意見”范圍內。

其中，個別問題容易讓人們對下一步政策改革產生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題”，“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。

報數難題

財政部原計劃以“書面調研”和“實地調研”相結合的方式推進此次調研。其中“書面調研”要求各地選擇2-3個有代表性的市縣，填報土地出讓收支數據，于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務司各1份。如今，約定的“截稿”時間已過去月余，各地卻鮮有如約上報者。

陜西省國土資源廳財務處承接此項工作的負責人告訴記者，20多天前，他們就以省廳的名義下發文件，要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數據。但時至今日，數字卻始終報不上來。

這位負責人說，在市縣當地，“插手”土地出讓金收支數據的政府部門眾多，以至于“統計口徑”很難一致，導致土地出讓金透明度極差。

陜西省財政廳相關負責人也告訴記者，他們只負責制定土地出讓金收支管理的相關政策，具體財務數據也不掌握。建議記者到市縣當地去了解情況。

而在市縣當地，土地出讓金也是一筆糊涂賬。記者在陜西省寶雞市采訪時，從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統計數字，金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。

在安徽省，一些城市將土地儲備、供應及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經濟建設處副處長陳維光說，對于各市縣的土地出讓金財務數據，省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。

陳維光告訴記者：雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立，但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現共享。“國土系統的土地收儲、審批、利用、耕地保護等多個職能部門的工作環節都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財政系統及時溝通。”

近年來，在土地出讓收入統計上，一個令外人費解的現象是，財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如，2010年全國土地成交總價款，財政部的全口徑統計是2.7萬億元；但國土資源部內部的統計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。

國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴記者，造成這種差別的原因，在于財政系統和國土資源系統對于土地出讓收入的統計方法不一致。財政系統是按照年度計算土地出讓的各項收支，而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益，一宗地塊的成本支出，可能會體現在下一年度的統計中。

據了解，計量經濟學上有兩種統計方法：一種是按照時間統計，即上述財政部使用的統計方法；另一種是按照橫截面統計，即國土部使用的方法。而在兩種方法之上，目前還有一種最新的計量方法，即“面板”統計法，可以按照時間，對同一塊地的收支情況進行跟蹤統計。

上述國土資源部高級官員告訴記者，這次財政部之所以聯合國土資源部進行土地出讓收支調研，必然會觸及兩個部門統計方法不對稱的癥結問題。

60%成本區

由于財政和國土兩大系統對土地出讓收入的統計方式存在分歧，導致土地出讓金收支不透明久被詬病。

2010年6月，國家審計署公布的一項抽查結果顯示，2008年1月至2009年6月，17個省區市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規定納入政府性基金預算管理。“非稅收入”中，絕大部分是指土地出讓收入。

自2006年《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號文件）出臺以來，近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率，反復要求將地方的土地出讓收入納入基金性預算監管。要求“亮化”土地財政的態勢，僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。

財政部曾在一份文件中羅列了當前各地土地出讓金管理亂象：土地出讓收支未全額納入地方基金預算管理；已收繳的土地出讓收入在非稅收入匯繳專戶滯留時間過長；拖欠土地出讓收入、未能做到應收盡收；越權減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失；未按規定編制土地出讓收支預算等等。

土地出讓金收支賬本難被看透的背后，是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數據顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當地財政收入相差無幾。

以記者調查的安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預算收入958億元，土地成交總價款387億元。

國土資源部副部長小蘇此前在接受記者采訪時曾表示：“關于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”。小蘇稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。

接受記者采訪的國土系統內部人士大都認同征地成本占“60%”的說法，認為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者，土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。

在記者采訪的陜西省寶雞市，當地財政部門正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務院2006年第100號文件的規定，即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”，進行基金性預算管理。

對于土地出讓金中60%是成本的說法，也有一些業內人士表示懷疑，認為因缺乏有效監管，“60%成本區”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。

但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者，當前征地過程中，實際發生的費用遠遠大于理論。“比如說要征老百姓的地，非但要負責他們的吃喝玩樂，還往往要把他們組織出去參觀考察學習，甚至經常是在酒桌上談事情，這些都要產生很多額外支出。”

正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，在財政部門，成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統計法”的優勢，對土地出讓的成本和收益情況，掌握得更為清楚。

改革出路

與財政部、國土資源部聯合調研土地出讓收入前后呼應的，是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。

全國政協委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發言中表示，過去5年，全國土地出讓收入高達7萬多億

Depth Observation 深度觀察33

元。“巨額的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。

盧步東當時提出的四項具體建議是：對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計；立法規范土地出讓收益使用途徑；賦予省級政府監管職責；改變“寅吃卯糧”的狀態，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發展預留空間。

實際上，對于改革當前土地出讓金管理制度，業界已探討多年。

國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關注各方評議，將土地出讓金制度總結為五大弊端：與民爭利；分布不均、拉大中西部財力差距；土地出讓金收支管理不規范、使用效益欠佳；侵占農地、耕地，影響糧食和環境安全；透支未來、綁架金融。

正是這些對土地出讓金制度的“譏評”，促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發展。但往往卻事與愿違。

有知情的業內人士告訴記者，最初，相關法律中規定土地出讓金只有兩種用途：土地開發和城市基礎設施建設。但近年來，土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”，新農村建設、保障房建設、水利建設、教育投資，等等，都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業內人士看來，近年來對土地出讓金的改革方向，已與最初的法律規定發生了事實上的沖撞。他建議：“要么研究修改法律，要么適時取消一些過時的行政命令”。

這位業內人士還表示，如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分，就會形成一個悖論：“一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政”；同時，過度制約土地出讓金，或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。

但主張將土地出讓收入納入現行政策監管體系的聲音似乎更大。

財政部財政科學研究所副所長白景明接受記者專訪時就強調，當前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現象嚴重。他認為，此次部委聯合調研最現實的著力方向，是要在土地出讓金預算管理上，把現行的制度貫徹下去；對土地出讓金的使用管理要更加細化，加強監管。

法制和正義，究竟該選擇何者？這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。

資料

財政部、國土部“土地供應及收支管理情況”調研提綱（部分）

1.關于“土地財政”問題。本地區是否存在“土地財政”問題。本地區政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產相關稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。

2.關于地價與房價關系問題。對社會上有關“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。

3.關于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題；中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用；若有必要建立土地基金，請說明土地基金應如何建立、使用方向及管理方式。

篇(2)

一、加強收入管理

（一）收入范圍。中心城區國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費）；依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；轉讓房改房、經濟適用住房按照規定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。

國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入;出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一并納入土地出讓收入管理。按照規定依法向國有土地使用權受讓人收取的定金、保證金和預付款，在國有土地使用權出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預付款也按照上述要求管理。

（二）管理職責。土地出讓收入是政府性基金收入，收支應全額納入本級政府基金預算管理。收入全部繳入“非稅收入匯繳結算戶”，經清算后及時繳入國庫或財政專戶，支出通過本級政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”管理。市國土資源局、市財政局要按照職責分工，相互配合，做好土地出讓收支管理工作。市國土資源局依法對中心城區內的土地資源實行集中管理，負責對中心城區的土地資源進行詳查，依據規劃部門提供的控制性詳細規劃及規劃設計條件，會同規劃部門擬定中心城區土地收儲和出讓計劃；對收儲土地進行整理和出讓；負責土地出讓收入的執收工作，按土地出讓宗地建立基礎臺賬。市財政局負責中心城區國有土地出讓收支管理工作，編制國有土地出讓收支預算，填報土地出讓收支統計表。

（三）征繳、清算程序。

1、土地出讓保證金的繳退。凡國有土地使用權實行網上掛牌出讓的，由市國土資源局會同市財政局按照網上掛牌出讓的有關規定，在指定銀行開設網銀保證金專用賬戶，專門用于保證金繳納。參與網上掛牌出讓的競買人將保證金繳入網銀保證金專用賬戶，競得人支付的保證金，應在國有土地使用權出讓合同生效后抵作宗地出讓價款，并在掛牌出讓結束后三個工作日內繳入“非稅收入匯繳結算戶”；未競得人支付的保證金及時予以退還，不計利息。網銀保證金專用賬戶僅用于網上掛牌出讓，平時一般無余額。以其他方式出讓國有土地使用權其保證金繳入“非稅收入匯繳結算戶”。競得人支付的保證金在出讓合同生效后，抵作宗地出讓價款；未競得人支付的保證金在3個工作日內予以退還。

2、土地出讓收入的繳款。市國土資源局根據土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具“**市非稅收入繳款通知書”，由國有土地使用權受讓人在規定時間內到非稅收入銀行繳納土地出讓收入。各非稅收入銀行收到受讓人繳款后，向繳款人開具“**省非稅收入一般繳款書”，并及時將土地出讓收入劃轉到“非稅收入匯繳結算戶”。

3、土地出讓收入的匯繳清算。實行招拍掛的土地出讓收入繳入“非稅收入匯繳結算戶”后，由市國土資源局依據國家相關政策，編制《土地出讓收入清算單》，送市財政局審核。屬代收代繳的稅費等往來資金在“非稅收入匯繳結算戶”直接劃轉；土地出讓收入全額繳入國庫專戶或金庫，納入基金預算管理。

二、明確支出管理范圍

土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、支工支出、城市建設支出、國有土地收益基金支出、城鎮廉租住房保障支出以及其他支出等。

（一）征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。

（二）土地開發支出。主要是指因出讓土地涉及的需要進行的相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及相關財務費用等支出。

（三）支農支出。包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。按照省財政廳、國土資源廳《關于轉發財政部、國土資源部<用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法>的通知》規定，土地出讓金用于農業土地開發的比例，按土地出讓平均純收益的15%計提。

（四）支工支出。新建、擴建工業項目所繳納的土地出讓收入，在扣除成本性支出及計提專用資金后的余額，全部作為財源發展專項資金，用于項目區內征地、拆遷補償支出、土地開發支出和項目投資獎勵支出等。

（五）城市建設支出。一是從土地凈收益中按不低于20%的比例安排；二是從新建的城市道路兩側各200米的土地出讓凈收益中，按50%比例安排；三是從城市基礎設施建設綜合服務費（南城區8.5平方公里內的行政事業單位劃撥用地，按從每平方米100元的標準收取）中安排。主要用于償還因城市基礎設施建設形成的債務及城市基礎設施建設支出。

（六）國有土地收益基金支出。根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》文件精神，從土地凈收益中按10%計提。主要用于土地收購儲備及整理等相關費用支出。

（七）城鎮廉租住房保障支出。根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的規定，從土地出讓收入中扣除成本費用后按10%計提，主要用于解決城市低收入家庭住房困難問題。

（八）補貼掇刀區城建支出。對掇刀區20**年以前城市建設形成的歷史欠賬，由市財政局進行清理、鎖定，確定補貼基數，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府關于印發**市城區土地收益征收管理試行辦法》文件中有關市、區分成比例的規定停止執行。

（九）其他支出。包括土地使用權出讓業務費、繳納新增建設用地有償使用費、耕地開墾費以及支付破產或改制國有企業職工安置費用、規劃部門編制控制性詳細規劃所需費用及相關政策允許在土地收益中列支的其它支出等。

三、建立、健全預決算制度

編制年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預算根據預計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃以及規定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制。每年年度末，各相關部門應當嚴格按照財政部門規定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總后，編入市綜合財政預算，向市人民政府報告。

篇(3)

關鍵詞:土地儲備土地出讓收入土地儲備資金融資

目前，國務院、財政部對土地出讓收入實行了嚴格的收支二條線管理，但有些地方政府未按照[2006]100號、財綜[2006]68號文件建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度，對土地儲備資金的撥款歷年沒有下達明確的預算金額或指標，也沒有明確的土地出讓收入分配政策，土地儲備機構（以下簡稱土儲機構）只能按實際撥入的土地儲備資金確認“財政撥款收入”。有些地方財政部門返還土地出讓收入往往時間滯后，土儲機構通過賬面確認的“財政撥款收入”不能真正展示土儲機構的還款能力，且無法確認未返還部分尚有多少能形成儲備資金，即土地全成本核算在土儲機構，而對應的土地出讓收入作為土儲機構貸款的主要還款來源在財政部門核算，在上繳財政前，卻不屬于土儲機構的土地儲備資金。土儲機構設置土地儲備資金賬套進行核算時，為了向銀行展示其整體的還款能力，主要有以下兩種處理方法：其一是預測財政應返還額度，其二是將“土地出讓收入”全額確認收入。

一、預測財政應返還額度

土儲機構在土地使用權轉讓交易成交確認后，按一定方式（如：前期成本+土地出讓收入×1%+土地出讓收入×5%）確認“財政撥款收入”，同時掛列“財政應返還額度”科目借方，待實際收到財政部門撥付的預算資金后，沖減“財政應返還額度”。由于部分地方財政部門未安排上述預算資金，實際返還的金額也遠遠小于土儲機構確認的金額，且往往時間滯后，導致土儲機構虛列“財政撥款收入”。

上述做法不符合《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜[2006]68號) “第四條土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’管理。”及《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》第4001號科目 財政撥款收入“一、本科目核算當期財政部門撥付的土地儲備資金。……三、財政撥款收入的主要賬務處理如下：（一）土地儲備機構收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記‘銀行存款’等科目，貸記本科目。采用財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記本科目。”和第1004科目 財政應返還額度“一、本科目核算實行國庫集中支付的土地儲備資金年終應收財政下年度返還的資金額度。”的規定。

二、全額確認土地出讓收入

土儲機構按下列方式進行會計核算：

A、收到競買保證金

借：銀行存款

貸：其他應付款―競買保證金

B、簽訂成交確定書

借：應收賬款―XX開發商

貸：主營業務收入

C、成交后上繳競買保證金入國庫

借：利潤分配―上繳財政專戶款①

貸：銀行存款

D、同時：

借：其他應付款―競買保證金

貸：應收賬款―XX開發商

E、開發商上繳國庫剩余地價款項，將繳款書交收儲中心

借：利潤分配―上繳財政專戶款②

貸：應收賬款―XX開發商

F、收到財政撥款：

借：銀行存款

貸：財政撥款收入

月末：

G、將收到的地價款視為利潤全額上繳財政：

借：主營業務收入

貸：利潤分配―應繳財政專戶款③=①+②

H、將財政撥款視為上級返回利潤

借：財政撥款收入

貸：利潤分配―儲備資金④

I、結轉交付項目成本

借：利潤分配―儲備資金⑤

貸：交付項目支出

上述辦法的好處為：

（1）有效地避免了無依據確認“財政應返還額度”、“財政撥款收入”的問題，使賬面資產水平更真實合理；

（2）向銀行辦理貸款時，要以“土地出讓收入”作為主要還款來源，因此從土地出讓收入、開發成本全貌反映土地相關收支水平（包括土地出讓收入由財政進行的最終分配，即不返還部分視為利潤上繳），能更好地適應貸款融資的要求。

但是此種做法仍有不妥之處，主要為：

（1）仍然與《土地儲備資金財務管理暫行辦法》相抵觸，《土地儲備資金財務管理暫行辦法》主要精神就是土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，實行預決算管理。

（2）根據國有土地使用權出讓收支管理的相關規定，市財政部門負責土地出讓收入的管理，土儲機構為執收單位，因此，土地出讓收入的核算主體應為市財政部門，如土儲機構也將其納入核算范圍，則會存在“會計主體”不明的問題。

另外，對于應繳未繳的“土地出讓收入”，實質為負債性質，但上述核算方法賬面上反映為“未分配利潤”，無法以負債形式反映。

三、我們的觀點

(一)區分土地儲備資金收入、土地出讓金收入，正確核算土地儲備資金的收入

土儲機構應向市財政部門申請，早日完善“土地出讓收支預算”，明確土地出讓收入的分配政策（建議參考銀發[2003]121號文“對土地儲備機構發放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。”的要求制訂分配政策），落實每年取得的土地出讓收入中能有多少額度返還土儲機構，即能真正成為土地儲備資金的額度（明確預算額度）。年末按財政部門最終預算確認“財政撥款收入”，年終時如確有應收財政下年度返還的資金額度，按該額度確認“財政應返還額度”余額，如與“財政應返還額度”賬面已計列余額有差異，應將該差異原渠道沖回。

平時不使用“財政應返還額度”科目，在收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記“銀行存款”等科目，貸記“財政撥款收入”；財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記“財政撥款收入”。年底只有當財政部門在預算內安排土地儲備資金尚有余額時，收儲中心才能將其作為土地儲備資金來源，使用“財政應返還額度”科目確認“財政撥款收入”。

(二)分賬核算

依據《土地儲備資金財務管理暫行辦法》第五條“土地儲備資金來源于下列渠道：(一)財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；(二)財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;(三)土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款;(四)經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金;(五)上述資金產生的利息收入。”的規定，地價款（土地出讓金）和競買保證金（退回競買人、或抵頂地價款）在上繳財政前，不是土地儲備資金，因此土地市場交易過程中收到的競買保證金、土地出讓金收入的執收、土地出租收益應該與土地儲備資金的收支實行分賬核算。

土儲機構可在事業經費賬套（或單獨設賬套）核算上述代收代繳款項。在宗地掛牌成交確認時，按成交價全款列賬，即：借記“應收賬款”，貸記“應交財政專戶款”；中標單位上繳財政地價款時，土儲機構依據銀行回單列賬，借記“應交財政專戶款”，貸記“應收賬款”；收竟買保證金時,借記“銀行存款”，貸記“其他應付款”；成交后保證金抵地價款時，借記“其他應付款”，貸記“應收賬款”，同時，借記“應交財政專戶款”，貸記“銀行存款”。

(三)報表轉換

在土地出讓收支預決算管理制度未能健全之前，可以通過轉換會計主體的形式來總體反映土儲項目貸款的還款水平，即土地出讓收入水平。土儲機構作為市政府的一個事業單位，負責土地一級市場的開發、整理和儲備工作，其貸款行為也是政府融資的一部分，其還款來源主要是“土地出讓收入”，鑒于土地出讓收入的管理在財政部門，而土儲項目的成本在土儲機構，利用存量土地融資作為政府融資的一部分，可由二個部門聯合進行。即土儲機構嚴格按《土地儲備資金財務管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》的要求進行核算，專款專用、分帳核算；向銀行貸款時，可由財政部門出具一份關于“土地出讓收入”的收支報表。在此報表中，用于非土地儲備的資金，按照相關性和重要性原則，可統一歸屬于上繳財政項目。

由于宗地掛牌出讓時，土儲機構與競買人簽訂成交合同，因此“土地出讓收入”收支報表可由土儲機構代編。土儲機構代編“土地出讓收入”收支報表時，可利用核算代收代繳地價款、競買保證金的賬套。

“應交財政專戶款”貸方年累數為“土地出讓收入”收支報表的收入數，明細項目宗地號與應收賬款開發商一一對應。

“應交財政專戶款”借方年累數為“土地出讓收入”收支報表的支出數，如果該支出數大于土地儲備資金報表的收入數，表示地方財政部門將實際收到的地價款一部分作土地儲備資金安排預算下達給土儲機構，其他的地價款作其他用途安排預算支出。

“土地出讓收入”收支報表經財政部門確認（或報備案）后，與土儲機構的土地儲備資金報表進行合并。

篇(4)

我國在實施土地出讓制度的十幾年來，全國統一的土地出讓金的管理制度一直處于空白，除《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號，以下簡稱《通知》）外，關于土地出讓金管理的制度性規定相對較少，地方政府操作空間大，缺乏合理運用土地出讓金的前瞻性，造成土地出讓金使用的不合理。改進土地出讓金管理制度和加強政府的土地收支管理，既是政府部門面臨的重要課題，也是社會各界普遍關注的問題。

二、文獻綜述

土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學術界普遍認為存在著管理不規范、出讓金流失嚴重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學者認為土地使用者利用現有的土地政策，高進低出發土地財。在經濟利益的驅動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學界還認為土地出讓金的流失與地方政府管理不規范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔保，通過大量借貸進行城市建設，而用于農業土地開發的資金欠繳嚴重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預算。如何規范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認為各級政府當期出讓土地使用權獲得的土地純收益不得全部用于當期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設想是把土地出讓金納入到統一管理的模式，實現出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統的、全面的完善，土地出讓金制度的設計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環節出現的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發有序，出讓有方，核算有據，分配有道。

三、土地出讓金收支管理的基本情況

（一）土地出讓金的含義

我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地歸國家所有”。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即國務院第55號令）也規定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權有償轉讓給土地使用者。土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權的交易價格。在國務院辦公廳出臺的《通知》（［2006］100號）中，將土地出讓金稱為“國有土地使用權出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。”［4］從性質上看，土地出讓金的本質是地租，相當于土地出讓年限內的所有地租收入的貼現值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權的最高年限進行了規定。其中居住用地最高年限70年；工業用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產業用地最高年限40年。

（二）我國土地出讓金收支管理的情況

我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權制度的確立發展起來的。《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”［4］。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償”。《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權的房地產轉讓”做出規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人們政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權的出讓金。并規定土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算”［4］。1990年，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規定土地征收的出讓金管理，還規定將土地使用權出讓金列入財政預算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進一步完善了土地使用權制度。55號令還對國有土地使用權出讓和轉讓的各個環節、各項工作都做出了比較具體的規定，使我國的土地出讓、轉讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據和保障。這標志著我國的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預算，從土地出讓收入中列支。關于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關規定。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設和土地開發；《城市房地產管理法》則進一步明確為用于城市基礎設施建設和土地開發。《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發支出（包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等）、支農支出、城市建設支出、其他支出［5］。

（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽

1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權出讓收支預決算管理辦法》、《關于規范本市國有土地使用權出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權出讓收支進行統籌平衡、綜合協調；明確土地儲備成本認定辦法，明確土地儲備項目預算及預算調整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預決算制度；規范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強部門協作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴格執行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進征地補償安置費的發放方式；切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權有償使用收入征收管理進行辦法實施細則》，規定：凡在我省境內有償轉讓土地使用權的中華人民共和國境內外的部門、公司、企業、其他組織和個人，應按照標準繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統一征收管理，土地管理部門代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。（1）加強對規范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統管”的原則，構建起“國土征收、財政監管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據）”、“兩建（建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據領用、結報和核銷管理制度）”、“三規范（規范土地出讓金征收行為，規范土地出讓金專用票據使用行為，規范土地招標、拍賣和掛牌出讓行為）”目標，加強土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環節不僅多，而且復雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環節監管出現疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細地制定了相應的規章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業務費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進行全面的監管。通過對土地出讓金收支活動的全程監管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來自于《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志。《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志簡介詳見.）

四、我國現行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因

現在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務院第55號令的相關規定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權限、權屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規章制度。導致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴格實施，導致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結構上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠超其他經濟指標的增速。在部分地區，土地出讓金的增速甚至出現失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進行粗放式的開發導致諸多問題，如容易導致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經濟社會的可持續發展。在支出結構上，土地出讓金支出范圍過大，支出結構要求模糊，預算編制和管理精細化程度不高；土地出讓金支農不足，加劇了城鄉二元結構的分化；在征地和拆遷補償等方面存在者偏差，損害了失地農民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進一步提高［6］。

上述問題的主要原因有：第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規、規章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴格的監督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規定的要求，被納入到基金預算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴格的監督管理，極易導致一些地方政府違法、違規出讓土地，擅自減免土地出讓金等現象的發生，從而導致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統一規范的管理制度，征收環節銜接不緊密。按照國家有關規定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應負責國有土地使用權出讓的政策制訂、監督執行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應嚴格執行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現象，導致欠繳和漏繳土地出讓金現象十分嚴重［7］。

五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑

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我國現階段的土地出讓制度存在一定的缺陷，土地出讓金的利益分配機制不夠合理。土地出讓金是若干年（在我國目前為40-70年）土地使用期內的地租之和，某一屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收。一次性收取后，并會一次性預支未來若干年內的土地使用權收益總和。馬上用光，這種對土地收益的“透支”，對于往后多屆政府顯然是不公平的。土地批租環節其他的弊端，還有設租、尋租使土地隱形成本提高，開發商囤地導致土地壟斷加劇等。

當前，從資金視角完善我國土地出讓制度的重點，首先是著手解決土地出讓金的預算管理、支出安排和運行監管等方面的問題，提高其規范性與合理性。其次，由于受土地供應規模、外部宏觀經濟情況等因素影響，土地出讓收入波動較大，不利于收入預測和支出安排。第三，為了保護土地出讓金預算制度的約束剛性，土地出讓金收支預算不得隨意變動。對于政府在土地出讓高峰期獲得的超預算的收入，應建立“土地出讓收益基金”制度，并應要求各級政府不得將當期出讓土地使用權獲得的土地收益全部用于當期支出，可將一定比例的部分作為土地收益留成進行專項管理，留作以后年度地方政府納入預算安排使用。

規范土地出讓金的支出使用方向，提高土地出讓金的使用效率。對土地出讓金應明確各使用用途的支出比例，確保惠及民生的項目資金到位。在征地過程中，要依法落實土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費標準，切實保障失地農民利益。土地補償費和安置補助費之和達到法定上限，尚不足以使失地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用土地出讓金收入予以補貼。地方政府土地出讓金的支出使用應以“取之于民，用之于民”為原則，重點加大對棚改、保障房、政策性租房補貼的投入力度，緩解城鎮中低收入者住房壓力。政府稅收收入中來自農村土地相關稅收的部分應主要用于農村土地的整理、農田改造和水利等基礎設施建設，避免以往土地出讓金使用過度向城市傾斜的弊端。

還有必要積極探索土地年租制。地租按年支付即為年地租，是對當年利潤的一種扣除。若將未來無窮年或若干年的地租的貼現總值一次性支付，即是地價。在無窮年情況下相當于土地所有權價格，若干年或有限年情況下相當于土地使用權價格。因此，不論是地租，或地價，本質上都是土地所有權（在我國是一定年期的土地使用權）讓渡所反映的經濟價值，是土地所有權在經濟上的實現形式。年地租按年度計算和收取，地價（土地使用權價格）則是若干年地租貼現值的一次性支付或繳納。土地年租制與土地使用權出讓，從本質上而言，都是國家對地租的收取，是土地國家所有權在經濟上的體現，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年為單位，是地租的直接表現形式，有償出讓是一定年期地租貼現值之和，是地租的間接表現形式，其實質是地租的資本化。在無每隔若干年重評一次稅基的房地產稅制度框架制約的情況下，土地出讓金的生成價位較高，如果采取土地年租制，可以動態地調整年租，進而反映經濟的發展狀況，有利于保證政府財政的長期穩定收入，即可以把一時、一次性的土地出讓收入分散到40年-70年期限內，進而有利于穩定房價，緩解住房壓力，促進居民住房等家庭消費更加合理。

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第二條  凡我省境內依照法律法規規定有償轉移國有土地使用權的部門、企業、公司、其他組織和個人，均應遵守本細則。

第三條  國有土地有償使用收入包括：土地出讓金、土地收益金（或土地增值稅）。

土地出讓金是指各級政府土地管理部門，將國有土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款。

土地收益金（或土地增值稅）是指土地使用者將所使用的土地使用權（含連同地面建筑物）轉讓或出租給其他使用者所獲收入，按規定向財政繳納的價款。

第四條  國有土地有償使用收入歸省人民政府和各級地方人民政府所有。

第五條  土地出讓金由財政部門負責征收管理，財政部門委托土地管理部門代收代繳。土地收益金（或土地增值稅）由地方稅務部門按照國家有關規定征收管理。

第六條  土地出讓金按以下規定繳納：

（一）土地管理部門以協議、招標、拍賣方式出讓土地使用權的。其成交金額全部作為出讓金上繳財政部門；

（二）土地使用期滿，土地使用者要繼續使用土地，應按規定與土地管理部門重新簽訂合同，并按照前款的規定繳納出讓金，（三）通過行政劃撥或財政部門出資獲得土地使用權的土地使用者，經批準將土地使用權轉讓、出租、抵押、作價入股的，應向財政部門補繳土地出讓金；

（四）土地使用者經批準改變土地使用權出讓合同指定的土地用途，要相應調整土地出讓金，并將調增的出讓金上繳財政。

第七條  土地出讓金和土地收益金（或土地增值稅），按照現行財政體制納入各級財政預算，其中土地出讓金的40％上繳省級財政，納入省級財政預算。地縣分成比例由各地根據實際情況自行確定。

第八條  土地出讓金作為專項預算管理。主要用于城市建設和土地開發。

第九條  土地管理部門征收土地出讓金，必須使用省財政廳統一印制的專用票據。

第十條  土地管理部門必須在次月五日前，將收到的土地出讓金上繳同級財政部門，逾期不繳的除令其補繳外，每逾一天，收取滯納金1一3‰。

第十一條  對未經批準擅自轉讓、出租、抵押行政或財政出資獲得土地使用權的單位，由縣級以上土地管理部門沒收其非法收入，并根據情節處以非法收入20一50％的罰款。

第十二條  破產的國營企業擁有的行政劃拔土地使用權，由政府收回出認，出讓金主要用于破產企業職工的安置和再就業培訓。

第十三條  行政事業單位經批準轉讓、出租、抵押國有土地使用權所得收入，其增值額除繳納土地增值稅外，其余額按以下規定上繳財政：

（一）全額預算單位上繳70％；

（二）差額預算單位上繳60％；

（三）自收自支單位上繳50％；

第十四條  外國投咨者為獲取土地使用權所付土地出讓金，須用外匯文付；港、澳、臺商一般應用外匯支付，如確有困難也可用人民幣結算。外匯結算根據中國銀行人民幣外匯牌價換算人民幣。

第十五條  國有土地有償出讓、轉讓價格由物價部門、土地管理部門、財政部門按照有關規定共同制定。

第十六條  對違反本細則的行為，任何單位和個人都有權檢舉揭發。財政部門應為檢舉揭發者保密。并酌情給予獎勵。

第十七條  本實施細則自之日起施行。以前頒布的有關規定與此相抵觸的，以本細則為準。

第十八條  本實施細則由省財政廳負責解釋。

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關鍵詞：城市土地出讓；地方政府；經濟行為

前言：中國是典型的地少人多國家，人口和土地之間，始終存在著較大的矛盾。然而，在漫長的發展歷程當中，卻并沒有提高土地資源的優化配置和合理利用。在傳統的計劃體制當中，城市土地的實物指標分配，主要是通過行政手段進行的。由于沒有從經濟角度約束土地使用者，使得不良的占地現象十分嚴重，進而也引發了土地資源浪費、城市用地結構不合理等現象。在新時期的發展當中，我國改革了城市土地使用制度，從無償轉變為有償、從無期限轉變為有期限、從行政劃撥轉變為市場出讓。

一、地方政府的經濟行為

（一）收入行為

作為公共收入來說，財政收入能夠對不同主體間財產分配的關系進行反映。對于政府管轄社會經濟活動的范圍，能夠從收入的角度進行體現。所以，在地方政府的經濟行為中，收入行為是核心內容。從管理形式上劃分，地方政府財政收入主要包括預算內和預算外的收入。預算內收入指的是國家預算管理的財政收入，而預算外收入的自主性較強，可以地方政府自行支配。在城市土地出讓中，政府利用出讓土地所獲得的土地出讓金，就屬于一種預算外的收入。這就使得地方政府對支配收入的能力得到了極大的提高。而在城市土地出讓的過程中，由于同時連接和財政和金融領域，因此地方政府的收入行為也得到了進一步加強。

（二）基礎建設投資行為

地方政府在分權財政體制改革當中，作為一個獨立的利益主體，對于資源配置和經濟控制的權利得到了提升。同時，國家在考核地方政府的過程中，對于經濟發展水平的重視程度越來越高[1]。因此，地方政府為了能夠取得更高的考核成績，對于地方經濟發展的提升也就愈加熱情。基于此，再加上一些法律法規的不健全，地方政府紛紛想方設法的擴大投資。而在地方政府當中，土地出讓金的收入，已經成為了實際上的第二財政。在這種巨大的刺激之下，地方政府對于基礎建設的投資行為也就越加強烈。

（三）招商引資行為

在開放的經濟體制之下，各地之間正面臨著越來越激烈的競爭。而招商引資由于具有效益顯著、規模速度、機制靈活等特點，在地方政府之間的競爭當中，逐漸成為了最為重要的競爭形式之一。地方政府通過招商引資的手段，實現對各種資源的競爭。在當前的社會經濟發展中，地方政府的決策權力越來越大，經濟利益也越來越獨立。因此在直接投資的同時，地方政府也開始對城市土地加以利用，對市場主體投資進行引導和推動。而對于招商引資中的城市土地出讓，減免土地出讓金對外資具有較大的吸引力，因而成為了地方政府的一種經濟手段。

（四）培育房地產業行為

政府的有效干預，是房地產市場有序發展的保障。基于我國城市土地國有制的特點，地方政府掌握了房地產業生存發展的重要資源。土地一級市場由地方政府壟斷，因此其對房地產開發土地的價格、方式、數量等，對房地產的價格和數量有著直接的影響[2]。這樣，在我國房地產市場當中，政府的干預作用就得到了加強。地方政府處理傳統的稅收政策、行業監管、城市規劃等手段以外，還擁有了土地出讓控制的方式。這樣，地方政府就能夠有效調控房地產市場，因而培育房地產業也就成為了地方政府的一種經濟手段。

二、地方政府經濟行為的規范化

（一）科學發展觀

在我國地方政府轉型的過程當中，城市土地出讓的經濟行為是一個極具代表性的現象。地方政府在利用土地進行經濟發展和經濟競爭的過程中，對于統籌發展社會經濟的重視程度不足，從而造成了經濟發展中土地可持續利用、土地利益失調等方面的問題[3]。對此，科學發展觀能夠對這些問題和情況起到十分良好的指導作用。它對地方政府在社會、經濟發展過程中的職責提出了明確的要求，在城市土地出讓的地方政府的經濟行為中，能夠發揮出十分積極的作用。

（二）利益格局的重塑

在當前的經濟發展中，地方政府在城市土地出讓中的種種經濟行為，是在其當前利益格局下的必然行為。而某些不規范經濟行為的產生，與地方政府和微觀主體、中央政府之間的關系具有直接的聯系。而在當前的改革當中，經濟體制與政治體制的改革也難以配套進行。因此，應當重塑地方政府的利益格局，從而滿足地方政府經濟行為轉變的要求。在此過程中，對于地方政府與微觀主體、中央政府之間的關系，應當進行重新的建立，從而進一步規范地方政府在城市土地出讓中的經濟行為。

（三）利益格局形成的制度保障

在城市土地出讓方面，國家與地方政府之間，存在著委托與的關系。而在政績、財政、經濟等方面的壓力之下，地方政府自然而然的會在城市土地出讓過程中采取一定的經濟行為，以促使地方經濟的發展[4]。但在這一過程中，國家卻沒有給予相應的制度保障和監督，缺乏對地方政府經濟行為的約束。因此，在城市土地出讓方面，國家在基于地方政府權利的同時，也應當制定和執行相應的制度，良好的管理和引導地方政府的經濟行為，確保科學化、合理化的利益格局的形成。這樣，才能夠確保地方政府在城市土地出讓當中，發揮出正確的作用。

結論：土地資源是社會經濟發展和城市建設的重要保障。由于我國城市土地是歸國家所有，因此，在城市土地出讓當中，地方政府的控制權和話語權很強。為了進一步推動地方經濟的發展，地方政府都會采取一定的經濟行為，來干預城市土地出讓。對此，國家應當采取適當的措施，規范地方政府的經濟行為，使其能夠對城市土地出讓和地方經濟發展中，發揮出積極、良好的作用。（作者單位：中央財經大學）

參考文獻：

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[2]李俊麗.宏觀經濟非平穩運行的原因解析：地方政府土地出讓行為的視角[J].改革與戰略，2011，06：21-24.