序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇行政公益訴訟概念范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

    隨著我國法制建設的不斷完善,建立健全公益訴訟制度,已是法制建設的必然趨勢。近幾年,行政公益訴訟已受到學術界的普遍關注,有關行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志,特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度,更是掀起了行政公益訴訟的討論。很多學者站在比較法的角度,認為許多外國行政公益訴訟中關于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟,筆者最近有幸拜讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ,該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析,詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型,朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為:他山之石未必能攻玉,國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒,并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手,分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性,進而提出檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論,以求教于各位行家。

    一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析

    澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態,且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環境的效果,或者提升環境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環境訴訟的主體多樣,如由政府調控者提出的環境訴訟也有保護環境的目的,但是“環境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟。總檢察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。

    由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現法律規定的公權利。

    我國學術界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權,對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權,這就是行政公益訴訟。

    原告資格的概念。根據《布萊克法律大辭典》的經典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權,僅表明在行政爭議發生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展。

    所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。

    二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析

    澳大利亞聯邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。

    1977年澳聯邦《行政決定(司法審查)法》第17條規定:(1)檢察長根據本法,可以代表聯邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據本條規定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規定了總檢察長的訴訟資格,沒有規定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。

    在環境、規劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯邦《環境保護和生物多樣化保護法》第487條規定,環境活動家和環境團體通常有資格根據該法規定申請審查行政決定的命令。據此規定,“環境活動家和環境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據。

    1974年聯邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規定,如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據。

    州法律對行政公益訴訟原告資格也有規定。1979年新南威爾士州《環境規劃和評估法》第123條規定:(1)任何人可以在土地和環境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(經過其委員會或其他控制或調控機構的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據此,第一項規定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害,但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。

    綜上,聯邦和州立法規定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規定為行政公益訴訟原告資格提供了依據。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。

    法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。

    (一)總檢察長訴訟或者許可個人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害

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【關鍵詞】環境行政公益訴訟；主體資格；受案范圍

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)02-065-01

一、 環境行政公益訴訟概述

（一） 公益訴訟與行政公益訴訟

要明確行政公益訴訟的含義，首先應了解作為屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。

何謂“行政公益訴訟”，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟形式，在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究。但是在西方法治國家已經發展的相當成熟了。

(二)環境行政公益訴訟的概念及其特征

環境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，其立足于現有的行政公益訴訟制度。環境行政公益訴訟是指當行政機關的違法行為或不作為對公眾環境權益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關系人為維護公眾環境權益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正、停止其侵害行為的制度。

該制度旨在賦予公民、法人及其他組織向法院提訟，督促主管行政機關積極履行職責，激勵無直接利害關系人提起環境公益訴訟以保護生態環境。

與普通的環境行政訴訟相比，環境行政公益訴訟具有以下幾個特征：

1、環境公益行政訴訟的目的是保護被行政行為侵害的環境公益。普通的環境行政訴訟是針對環境管理行政機關的具體行政行為而提出的，損害的是某一特定的行政相對人的財產或人身權利，而環境公益行政訴訟被訴行政行為損害的是不特定多數人的環境權利，即一社會公共利益。

2、環境公益行政訴訟針對的是損害或可能損害環境與生態資源等公共利益的所有行政行為。

3、 環境公益行政訴訟的原告相較于普通環境行政訴訟應更具廣泛性。任何公民、法人、社會團體或檢察機關都可以提起環境行政公益訴訟，而不權限于傳統意義上的“直接利害關系人”。

二、我國環境行政公益訴訟立法現狀

我國目前法律體系中并沒有針對行政機關侵害環境的行為而規定相應的司法救濟制度。

首先，《環境保護法》中沒有賦予公民、法人因行政機關侵害環境公益而提起行政訴訟的權利。其次，《行政訴訟法》只承認與具體行政行為有直接法律上利害關系的公民、法人、其他組織才具備原告資格。而在實際認定時，非具體行政行為相對人的一般公民，因環境公益受損提起行政訴訟時，法院往往以無利害關系為由駁回訴訟請求。“無救濟即無權利”，司法救濟程序的缺失，使得環境公益受到行政不當行為的侵害卻不能發動司法權糾正行政權的不當行使，環境公共利益得不到及時有效的保護。

三、 西方發達國家環境行政公益訴訟制度

美國環境法上的公民訴訟實質上是環境公益訴訟，而且主要是環境行政公益訴訟。如果行政機構保護環境的措施不力，或對環境違法行為沒有采取有力制裁或制止措施，公民或民間團體可以向法院提起行政訴訟。

為了保護環境公共利益的需要，英國的環境公益訴訟制度也比較發達。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環境等社會公益的司法救濟。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟。

在德國，團體訴訟屬于以保護環境公益為主要目的的客觀訴訟。無論是聯邦的還是州的環境立法，的主體只能是那些被官方承認的非政府環保組織，且他們只能就自然保護法上規定的可訴事項享有權。

通過以上的了解，我們可以發現這些國家的環境行政公益訴訟具有一些共同的特征和規律：第一，原告資格不斷放寬，主體廣泛。第二，利害關系不特定，訴訟具有預防性。第三，可訴對象雙重性，抽象行政行為被納入可訴范圍。

四、我國構建環境行政公益訴訟的必要性

綜觀四個國家頗具典型的做法，環境行政公益訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事，而是有一個逐步發展并不斷接近正義的漫長過程。當下，我們國家還沒有環境行政公益訴訟的明確立法，但實踐中，已出現了由公民提起的環境行政公益訴訟。我們應當結合我國國情，借鑒和吸收國外環境行政公益訴訟的先進經驗，構建我國環境行政公益訴訟制度。具體來說：

首先，突破傳統訴訟理論，拓寬原告資格。在環境行政公益訴訟的主體方面，具有行政管理職能的相關行政機關是被告，而人民檢察院，一切單位、公民都可成為原告。

其次，抽象行政行為納入司法審查范圍，實現訴訟對象的雙重性。

在現實生活中，行政機關由于利益驅動或其他原因有時會出現忽略環保，制定一些危害環境的開發計劃、政策和規章等情況，這些抽象行政行為針對不特定對象，使用面廣，對環境的危害更大。因此，有必要把受案范圍擴大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環境公益納入行政訴訟案件的受案范圍。

參考文獻：

[1]馮程.淺談環境行政公益訴訟制度[J].法制與社會.2007年12月.

篇(3)

關鍵詞 ：  環境公益訴訟   原告資格  公訴權

        一、環境公益訴訟的概念和特征

        （一）環境公益訴訟的概念

        我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。

        （二）環境公益訴訟的特征

        與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:

        1、環境公益訴訟目的具有公益性

        環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。

        2、環境公益訴訟行為具有預防性

        環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。

        3、環境公益訴訟原告具有廣泛性

        在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。

        二、環境公益訴訟公訴權的立法不足

        （一）環境基本法的立法不足

        我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。

        （二）《刑事訴訟法》的立法不足

        我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。

 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足

      

;  我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。

        三、環境公益訴訟公訴權的立法建議

        （一）環境基本法的立法建議

        基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。

        （二）《刑事訴訟法》的立法建議

        根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。

        （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議

        根據我國《民事訴訟法》第14和15條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環境、破壞資源者一般是企業、公司等生產經營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾，為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，而舉證困難，因而經常存在不敢、不愿或無力起訴的環境侵權案件。因此，本文建議，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢，以支持起訴的身份幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。

篇(4)

【關鍵詞】環境公共利益 環境損害 原告資格 受案范圍

環境的公益屬性

人類是環境的產物,環境是生命的基礎。環境的整體性和人類對環境資源的共享性、非選擇性決定了環境具有私益性與公益性雙重屬性。環境為每個個體所享有的同時又不可分割地為人類整體(包括后代人)所擁有,環境利益因此可以分解為環境私益和環境公共利益,二者不可分割。環境私益的滿足最終依賴于環境公共利益的實現,維護和保障整體性、普遍性的環境公共利益是環境保護的最終目的。

環境的公益性。人類賴以生存的自然環境是由各環境要素組成的一個復雜整體,相互關聯、不可分割,整體性是其首要特征。生存在環境中的每一個人是須臾不能離開環境的,而世界上只有一個地球。因而,自然環境對人類來說還具有共享性、非選擇性特征。共享性是指某些物品能同時滿足兩個或兩個以上人的需要;非選擇性是指人們對該物品的使用沒有替代品,人們要規避它的成本是高昂的。環境資源系統是非選擇性共享物品的典型例子。A可呼吸空氣,B也可以同樣呼吸,并且無論空氣的質量如何,A和B都得享用。①環境的整體性和共享性、非選擇性決定了,環境是典型的公共物品(又稱公益物品),公益性是其本質屬性。環境公共利益的主體是公眾社會,其主要特點在于不可分性和公共性,它在主體上是整體的而不是局部的利益,在內容上是普遍的而不是特殊的利益。

環境公共利益的法律保護。各國關于環境保護的立法都旨在保護環境整體利益,從而保障個體環境利益的實現,我國亦如此。《中華人民共和國憲法》和《環境保護法》的有關規定均體現出對環境公共利益的保護。然而,法律規定國家作為維護環境公共利益的主體和唯一代言人的“單軌制”模式,忽視了公民、法人或者其他組織等對環境公共利益維護途徑的法律設計,公民、法人或者其他組織對維護整體性環境公共利益缺少法律救濟的支撐,環境公共利益也無法根據現行訴訟法的規定獲得司法救濟。所以,建立環境公益訴訟法律制度,允許社會成員,包括公民、企事業單位和社會團體,在環境受到或可能受到侵害的情形下,為維護環境公共利益不受損害而提訟,是保護環境公共利益的必然要求。

環境行政公益訴訟概述

環境行政公益訴訟的概念。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在古羅馬時期,其程式訴訟就有私益訴訟和公益訴訟之分。以保護個人所有權為目的,只有特定人才能提起的,叫私益訴訟;以保護社會公共利益為目的,除法律有特殊規定者外,凡市民均可提起的,就叫作公益訴訟。②環境行政公益訴訟是指公民(包括自然人、法人或者其他組織)、社會團體認為依法享有環境行政權的行政機關的具體行政行為違法,對環境造成侵害或有侵害之虞時,法律允許其為維護環境公共利益向人民法院提起行政訴訟的制度。

環境行政公益訴訟的特點。環境行政公益訴訟不同于一般環境行政訴訟的特殊之處在于:一、主體廣泛。除了公民、法人或者其他組織之外,社會團體也可以居于原告地位。二、原告與被訴的行政行為沒有直接利害關系。三、訴訟標的是享有環境行政權的行政機關侵害或威脅環境公共利益的違法行政行為,即被訴的行政行為侵害或危及到的是社會性的公眾環境權益,而一般并不直接損害原告私人的利益。四、訴訟的目的是為維護環境公共利益,而不是個案救濟。五、裁判的效力范圍廣泛。環境行政公益訴訟中,原告主張的是環境公共利益,波及的范圍呈廣域化和規模化特點,其裁判不僅直接拘束本案的訴訟當事人,而且對未涉訟的一般公眾也產生拘束力、影響力和引導力。六、具有明顯的預防性。預防性是公益訴訟的共性,但在環境行政公益訴訟中這種預防功能尤為明顯且更為重要。因為環境不同于一般的事物,一旦遭到破壞,事后的補救是非常困難的,有時甚至無法彌補和挽救。環境行政公益訴訟允許在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就提訟,以強有力的司法手段防止環境公共利益遭受無法彌補的損失或危害。

構建我國環境行政公益訴訟制度

根據我國國情和現有法律制度,筆者以為構建我國環境行政公益訴訟須對現行行政訴訟法的以下規定作相應修改或補充:

原告資格。行政訴訟原告是指,認為具體行政行為侵犯自己的合法權益,而向人民法院并要求予以審查,經人民法院確認適格的公民、法人或者其他組織。根據《行政訴訟法》等規定,作為行政訴訟的原告應具備兩個條件:一是必須是“自己”的合法權益受到侵害;二是必須是自己的“合法權益”受到侵害。換句話說,只有與被訴具體行政行為有法律上利害關系的人認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益才具有可訴之利益,才具備提起行政訴訟的主體資格。原告必須與被訴具體行政行為有“法律上的利害關系”,該利害關系必須是法律規定的、直接的、切身的。③這種原告適格理論是環境行政公益訴訟遇到的最大障礙,所以,建立環境行政公益訴訟首先應突破傳統的原告適格理論的阻卻。

環境的整體性和共有性決定了環境的普惠性和普損性,任何損害環境的行為必然對生存于環境之中的每個個體造成事實上的損害。所以,在環境行政公益訴訟中不應恪守傳統訴訟理論“無直接利害關系便無訴權”的要求,只要認為被訴違法行政行為造成“事實上的損害”,任何組織或個人都可向人民法院提起行政公益訴訟。環境行政公益訴訟的原告,可以是認為環境行政行為對環境造成侵害或有侵害之虞的任何個人或組織。在原告類型上,除了公民、法人或者其他組織之外,環保團體等社會團體也可以居于原告地位。

人們通常認為,原告資格制度可以防止濫訴,避免浪費司法資源并能保證行政權的有效行使,其實上述理由并不一定完全正確。長期以來,我國行政訴訟在階段的真實問題是老百姓不愿告、不敢告和不會告,法院受理行政案件的數量也遠遠沒有超過警戒線。實踐證明,縱然取消了原告資格制度,在我們這種“厭訟”的國度里,也不會出現濫訴的現象。

受案范圍。行政訴訟的受案范圍,是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍,即法律規定的由法院受理并審判一定范圍內的行政案件的權限。其實質是對法院司法審查權的界定,防止司法權過多地干預和介入行政權;對行政主體而言,實質上是行政行為接受司法審查和監督的范圍;對于公民而言,受案范圍可稱為“可范圍”,實質上是對公民追訴利益范圍的一種界定。根據我國行政訴訟法的規定,可訴的行政行為首先必須是具體行政行為;其次,可訴的具體行政行為必須是被認為侵犯“自己”的“合法權益”。

環境公益訴訟所追訴的利益是環境公共利益。雖然我國憲法、環境保護法等法律的相關規定均體現保護環境公共利益的法律精神,但并沒有直接規定對環境公共利益的保護,且由于環境公共利益享受主體和利益內容的不確定性而極難甚至不能法定權利化,所以,根據現行行政訴訟法的規定,環境公共利益不是“法律上的利益”,不屬于行政訴訟制度保護的“合法權益”的范圍。實踐中,人們只能就導致環境污染或破壞而給自身帶來人身或財產方面損害的具體行政行為提起行政訴訟,從而獲得私權利救濟。而對雖未直接損害個體利益但損害環境公共利益的具體行政行為,卻因不屬于人民法院的受案范圍且無適格原告(無特定受害人),不能予以司法審查,環境公共利益無法獲得司法救濟。

行政訴訟原告資格的設定和受案范圍相互印證,二者的發展呈互動性。從訴訟角度看,設定原告資格和確定受案范圍都是為行政訴訟的立案條件服務,它們的內容體現的理論層次和現實的法制狀況應基本同一,否則會破壞法制的統一性。從現實看,根據原告資格和受案范圍的相互印證關系,我們可以通過行政受案范圍來掌握行政案件原告資格,也可以通過應用原告資格的概念檢查判斷具體行政行為是否屬于行政案件的受案范圍。④所以,構建我國環境行政公益訴訟須同時對現行行政訴訟法關于受案范圍和原告資格的規定進行修改。

環境行政公益訴訟在維護公眾社會的整體環境利益、賦予公眾參與國家環境行政管理的權利、改善環境侵權救濟等方面,具有不可估量的作用。因此,我國應盡快建立環境行政公益訴訟制度。司法實踐中,隨著人們環境意識和法治意識的提高,環境行政公益訴訟的提起已并非罕事(如南京紫金山觀景臺案等等),盡早建立環境行政公益訴訟制度,可以有效地促進我國資源節約型和環境保護型社會的建設。(作者單位分別為:防災科技學院;北京化工大學北方學院)

注釋

①王蓉:《中國環境法律制度的經濟學分析》,北京:法律出版社,2003年,第4頁。

②周:《羅馬法原論》,北京:商務印書館,1996年,第886～887頁。

篇(5)

關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益訴訟的概念

1.公民提起行政公益訴訟的定義

公民提起行政公益訴訟，指當行政主體的違法行政行為或不作為行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之可能時，無直接利害關系的公民為了維護公共利益，以自己的名義向法院提起行政公益訴訟的一種法律制度。

2.公民提起行政公益訴訟的法律特征

第一，的目的是保護公共利益、不特定多數人利益、社會利益。這不同于公民基于自身利益受損而提起的私益訴訟。不要求公民與被訴行政行為有法律上直接利害關系，公民只要與被訴行政行為有“間接的利益”、“足夠的利益”就可取得原告資格。

第二，的因由是公共利益受損，不僅包括已受損的利益，還包括正在受損的利益，甚至是即將受損的利益。

第三，的事項不僅包括行政機關損害無特定多數人公共利益的行政作為行為，也包括行政機關不履行或拖延履行法定職責給公共利益造成損害的不作為行為。

第四，的主體是公民，公民以自己的名義提起行政公益訴訟。

二、公民提起行政公益訴訟立法與實踐的現狀分析

1.現行法的缺失

現行法律沒有關于公民提起行政公益訴訟的直接規定，也沒有明確賦予公民（與被訴行政行為無法律上直接利害關系）原告資格。現行《行政訴訟法》及其司法解釋規定，原告要與被訴行為有法律上利害關系，被訴行政行為侵害到原告個人的合法權益，對公民不產生實際影響的行政行為不屬于法院受案范圍。可見，現行法律規定行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”，原告資格并沒有放寬至與公共利益受侵無直接利害關系的公民。

2.司法實踐的困惑

近幾年來，當公民發現行政機關及其工作人員違法行政行為或不作為行政行為導致公共利益受損時，他們會以自己的名義向法院提訟。然而，法院只能以沒有明文規定為由判決原告敗訴，或者以事項不屬于法院受理范圍、原告不適合為由不予受理。公民提起行政公益訴訟在司法實踐中遭到了法律制度的空白，而“原告們”仍在空白地帶中不斷實踐。

三、公民提起行政公益訴訟的相對優勢

學界對何種主體適宜成為行政公益訴訟原告有諸多觀點，所提及的資格主體包括：公民、社會團體、檢察院、行政機關、公益律師、納稅人等。有學者認為只能采用“一元式”，提起主體只能是檢察院。也有學者認為應采用“多元式”，應賦予多種主體原告資格。

在我國，憲法規定一切權力屬于人民。人民作為國家的主人理應享有監督任何國家機關和國家機關工作人員的權利，一旦發現違法行為、行政不作為行為侵害公共利益，便可行使申訴權、控告權和檢舉權。賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，也順應了保障公民訴權的國際化趨勢。

需要強調的是，行政機關行政不作為導致公共利益受損的現象大量存在。這些行政不作為行為比較隱蔽，不容易被察覺，需要相關知情者向行政機關舉報，必要時需要知情者以原告身份提起行政公益訴訟。如果知情的公民不舉報、不，檢察機關、社會團體、行政監察機關很難發現，行政機關更不會自我糾正，后果將是行政不作為行為、違法行為得不到有效制止，公共利益受到損害。

比較公民、社會團體和檢察機關等不同類型資格主體，當公共利益受到侵害時，公民自身權益也會大大受損，只有公民才是公共利益最終享有者，而其他主體只是受托者，代為保護公共利益。不可否認的是在我國現行權力體制下，司法機關與社會團體在一定程度上與行政機關是隸屬和依附關系，這使得司法機關和社會團體很難抗真正與行政機關抗衡。在限制公權力與保護公共利益中，公民應是最積極、最活躍、最具感知性、最獨立的個體。由公民直接啟動司法程序，確立其行政公益訴訟主力軍地位，可以及時有效對行政行為實行監督，最大程度保護公共利益。

四、完善現行立法的建議

公民提起行政公益訴訟是實現憲法賦予監督權的重要表現，行政公益訴訟是行政訴訟制度的有機組成部分，現行行政訴訟制度也不排斥公民具有行政公益訴訟的原告資格。憲法只是籠統的原則性的規定，公民對國家機關和國家工作人員有申訴、控告或檢舉的權利。要確立與被訴行政行為無法律上利害關系的公民、法人或其它組織提起行政公益訴訟的訴訟權，需要通過專門立法或修改法律。

筆者建議，在憲法的指導下，《行政訴訟法》第2條可以修改為：“與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織對行政行為不服的，可以依法提訟。行政行為侵犯國家利益或者社會公共利益的，受行政行為影響的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政公益訴訟。”“公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向行政機關進行建議或申訴，行政機關在60日內不予答復的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起行政公益訴訟。”這樣就能從法律上保證公民擁有行政公益訴訟的原告資格，更好的監督國家行政機關。

五、結語

綜上所述，法律應通過修改《行政訴訟法》賦予公民以自己名義提起行政公益訴訟的原告資格，應將行政公益訴訟制度建立并良性運轉起來。在行政公益訴訟研究中，還有很多問題需要探討，比如公民、檢察院、社會團體等資格主體間如何分工協作，如何建立保障監督機制以及如何解決制度構建的外部環境等問題。（作者單位： 河海大學）

參考文獻：

[1]馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善——修改建議稿及其理由說明書》，中國政法法學出版社2004年版。

[2]黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版。

[3]張千帆：《憲法學導論：原理與應用》，法律出版社2003年版。

篇(6)

【關鍵詞】公益訴訟

原告資格

受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式加以實現（Justice must not only be done， but must be seen to be done）”。現行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關對其自身的違法行政行為進行監督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調整控制而實現的”。[2]。面對社會經濟發展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權的獨立行使，防止并排斥司法權對行政權的僭越。但是二戰以來，隨著社會經濟的發展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發生了轉變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關依法行使職權的監督和制約，而這一轉變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關規定。行政公益訴訟的關鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結構的構建，因此是行政公益訴訟的核心內容。

首先，公益是由法律確認和保障的一種正當的、合法的權益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現行憲法的核心內容也體現了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應在行政權影響公益時，設定一個代表公益，發動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規定恰恰是我國現行法律的一大盲區。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規定上表現為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

目前在我國現行行政訴訟制度之下，特定的當時人或由當事人中的一人或數人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構建過程中，對西方國家先進經驗的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發展

（一）行政訴訟原告的范圍擴大，大多國家開始承認行政相對人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會行政與公民生活密切相關，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉向保護行政相對人利益監督行政機關依法行使職權上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了。”在美國，“憲法允許國會授權人和人對此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公益也行。”[5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關注警方履行其貫徹實施有關法律義務外，并無個人特別利害關系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強調他提起訴訟是為了公眾做了一件好事。”[6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，已成為現代性法發展的最重要趨勢之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發展實施，與之相適應的是行政訴訟的受案范圍也呈現出不斷擴大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權益的保護，不再僅限于人身權和財產權的保護，而且還包括了環境以及生態平衡利益等許多人共同享有的非經濟價值的保護。另外，由于經濟和社會的發展，西方國家傳統的公眾利益范疇已經拓展到消費品質量、環境保護、城市發展、社會治安、反對壟斷以及現代文明帶來的新的社會事務，從而擴展了行政訴訟或司法審查的領域，加強了對公共利益的保護。具體而言，在美國凡是因行政機關的行政行為而使公民或組織的法定權利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規定，凡是被認為違背“越權原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機關的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提起訴訟。德國也規定了認為行政機關行政行為違法，或者向行政機關主張權利的，均可向法院提起訴訟。

總之，對于國外相關制度及其發展趨勢的分析考察，對于建立我國科學、系統、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現實意義及制度構建

（一）一個案件引發的問題

某市規劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風格的建議，規劃局沒有采納，該市民就以規劃局破壞文化名勝環境為由將市規劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規劃局撤銷該建筑物的繼續施工，恢復原樣。當地法院未受理，理由是規劃局的規劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產生侵害。該市民不服，認為保護文化名勝是每個人的責任，規劃局的行為嚴重影響了景觀的效果，實際上已經對市民產生了潛在的影響，所以自己有權利向法院提起訴訟。

從這個案例中可以看出，如果根據現行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規劃局的行為是內部的規劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產生人身、財產等方面的侵害。故法院不受理。第二 法律法規授權的組織，事業團體，群眾組織可以對行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規劃局的規劃向法院提起訴訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實務問題：公民人身權和財產權之外的權利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一 規劃局的一部分職能就是進行合理的城市規劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規劃局的影響，規劃不當實際上已經侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應該受理此案，撤銷規劃局的規劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內容。

第二 精神影響是否可以提起行政訴訟？規劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設規劃是規劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應該受理，就應該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關部門的意見，讓精神影響的相關人、單位來決定是否撤銷規劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現的一些沖突解決。《行政訴訟法》規定公民、法人對行政機關及其工作人員的具體行政行為可以起訴，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關”的外衣，卻進行著“實質上的行政行為”，比如曾經發生過的“學生告學校”、“足球俱樂部告足協”的事情。法律規定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現行的法律提出了挑戰，這個挑戰希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關鍵問題。

（二）在我國設立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉型時期，權力腐敗的問題十分突出，行政機關或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權，侵害公共利益的現象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權利救濟，也是為了監督行政機關及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監督和糾正。行政公益訴訟有助于監督行政機關依法行政、提高執法水平，實現權利對權力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經危害社會公共利益的行為均可依法提起訴訟，充分體現其防患于未然的御前功能。實現社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內容之一，要順應國際潮流，于國際相接軌，就應當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應有的保障。

轉貼于 （三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構想

1.關于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經被證明不能充分適應當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據我國現行行政訴訟法的規定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系。不具有這種關系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經受到了挑戰。解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定較之于行政訴訟法第2條規定的認為具體行政行為侵犯合法權益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關系有直接與間接之分，也有切身利益關系與非切身利益關系之分。與某一具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，同樣有間接利害關系甚至可能利害關系的人也都應該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應當是質量上的審查而不是數量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。

2.關于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。

首先，應擴大公民、法人合法權益的保障范圍。除原有的人身權、財產權之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權，受教育權、社會保障權、環境權等合法權益的行政案件也應當允許提起行政公益訴訟。

其次，應擴大行政機關違法不作為而侵犯公民、法人合法權益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的。現行的行政訴訟法第11條有關款項內容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權益，如對重大污染行為，行政機關不處理的，應允許提起公益訴訟，以督促行政機關勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，應允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應的程序約束和法制監督，其侵犯公民、法人合法權益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據行政訴訟法第2條規定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規章有一定程度的司法審查權，法律評價權和選擇適用權，那么對規章以下的抽象行政行為實施司法審查也應是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提起訴訟，確有不便之處，因此可以規定只有由檢察機關和有關社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結語

由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。

參考文獻

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[3] 尹小清：《行政公益訴訟制度比較分析》，載于《行政訴訟比較研究》，中國檢察出版社2004年版，第312頁

[4] 王太高：《論行政公益訴訟》，載于《法學研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。

[7] 梁慧星：《關于公益訴訟》，載《私法研究》第1卷，中國政法大學出版社2001年版，第365頁。

篇(7)

    在危險和實害極易擴散的工業時代,建立公益訴訟制度的必要性不言而喻,我國立法也作出了積極的回應。然而,由誰來提起公益訴訟,尤其是檢察機關是否有資格提起公益訴訟,卻不無爭議。民事訴訟法修正案(草案)一稿規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。草案二審稿將該條款中的“有關機關、社會團體”修改為“法律規定的機關和有關社會團體”,最終獲得通過的民事訴訟法修正案又將“有關社會團體”修改為“有關組織”,但仍未明確具體的訴訟主體,只是交由相關的法律解決。早自1997年地方檢察機關就已經開始了參與公益訴訟的實踐探索,2011年7月召開的第十三次全國檢察工作會議更是明確要求,“一二五”時期檢察機關要充分發揮檢察職能作用,積極穩妥探索開展公害污染等案件的督促起訴、支持起訴和公益訴訟。由檢察機關積極踐行的公益訴訟模式,盡管實踐中開展的如火如荼,卻一直處于“摸著石頭過河”的狀態,既無明確法律依據、又有重大理論爭議,既名不正、亦言不順,因而在具體的程序設計上也面臨一系列的難題。為檢察機關公益訴訟的主體資格正名,既是統一各地檢察機關公益訴訟司法實踐的理論前提,也是促進民事訴訟立法及公益訴訟制度完善的有益舉措。

    二、正反兩面的理論爭議

    就立法層面而言,現有的法律沒有正面規定檢察機關的民事公益訴訟權。檢察機關提起民事公益訴訟在我國只能算作一項司法試驗,而試驗的前提性問題——檢察機關是否有資格作為民事公益訴訟的主體,在理論層面尚存有較大的爭議。主流的觀點持肯定的態度,認為檢察機關作為憲法規定的國家專門法律監督機關,其作為社會公共利益的代表與作為法律監督者的身份合而為一,這是其介入民事公益訴訟堅實的基礎。{1}處于少數說但卻十分有力的觀點認為,檢察機關若是作為公益訴訟的原告,其法律監督者的身份將打破民事訴訟角色分配格局、制約民事訴訟當事人處分原則運用、弱化民事訴訟權利義務對等原則、違背民事訴訟原被告地位平等原則,因此不宜作為公益訴訟的原告。{2}

    概括而言,否定檢察機關民事公益訴訟主體資格的理由主要有以下五點:

    1.現有的民事訴訟程序規范不足以支撐檢察機關作為民事訴訟當事人的合理性。否定說認為,依照傳統的訴權理論,訴權與實體權利緊密相聯,享有訴權的人,必須為訴訟標的實體權利義務的承受者。現代民事訴訟中,雖然程序意義上的訴權與實體意義上的訴權在一定的領域出現了分離的趨勢,但這同樣不能成為我國檢察機關介入民事訴訟的依據。即便是支持訴權分離理論的訴訟信托制度也不足以肯定檢察機關介入民事訴訟的合理性。因為訴訟信托的運作前提是起訴人有實體法的授權,它是一種法定訴權。{3}

    2.檢察機關提起民事公益訴訟因自身角色沖突而導致民事訴訟的合理架構失衡。否定說認為,檢察機關提起民事公益訴訟后,勢必出現檢察機關在民事訴訟中具有原告與法律監督者雙重身份的狀況。從檢察機關作為訴訟原告身份的視角觀察公益訴訟的結構,檢察機關應當處于與對方當事人平等的對立狀態的訴訟地位,法院代表國家行使審判權居中根據雙方當事人對抗的具體情況對案件作出公正的裁判。如果從檢察機關作為國家法律監督者身份的視角審視公益訴訟的訴訟結構,檢察機關理應處于與法院平等的法律地位。從這一側面來審視民事公益訴訟的結構,檢察機關實際上處于與行使審判權的法院平等的法律地位,這就必然使得公益訴訟的訴訟結構難以繼續保持民事訴訟結構應有的平衡對稱狀況。{4}

    3.檢察機關提起民事公益訴訟會造成和行政機關職能上的沖突。否定說針對環境公益訴訟指出,檢察機關和環境保護行政機關均為環境公益保護的國家機關,兩者之間有著明確的職能分工。針對環境犯罪行為,由檢察機關提起刑事訴訟,以訴訟機制施行刑罰處罰,檢察機關承擔著社會公益者的角色。而針對其他環境違法行為,則是由環境保護行政機關通過行政執法給予直接處罰,以非訴訟機制的方式承擔著社會公益的責任。如果檢察機關以環境公益的名義提起民事訴訟,那么只能針對環境行政機關管轄的環境違法行為,如此一來勢必會引起檢察機關與行政機關職責上的重疊和沖突。從國家機構職能設置的合理性來看,檢察機關提起環境民事公益訴訟屬于多余。{5}

    4.檢察機關提起民事公益訴訟會造成檢察權的無限膨脹。否定說認為,檢察機關在環境保護領域介入民事訴訟標志著檢察機關在民事訴訟領域的擴張。這種擴張一旦形成將一發而不可收拾,導致檢察機構的無限膨脹,政府財政開支的不斷增大,乃至無法承受。{6}無獨有偶,否定檢察機關行政公益訴訟主體資格的學者也認為,檢察機關提起行政公益訴訟會造成檢察監督權的進一步膨脹,進而破壞既有的國家權力配置格局。{7}

    5.檢察機關提起民事公益訴訟是對訴訟正義程序的削弱。否定說認為,檢察機關提起民事公益訴訟制約了民事訴訟當事人處分原則。檢察機關作為環境民事公益訴訟的原告,其處分權的行使,既體現了對私人利益的處分,又體現了對社會公共利益的處分。顯然,檢察機關對私人利益的處分權,超越了檢察權的權力界限,構成了無權處分。檢察機關提起民事公益訴訟弱化了民事訴訟權利義務對等原則。檢察機關作為環境民事公益訴訟的原告,其訴訟權利義務具有非對等性,尤其是當檢察機關作為原告被反訴而成為被告時。在出現反訴的情況下,檢察機關會被置于被告地位,此時如果法院判決檢察機關敗訴,那么檢察機關如何承擔敗訴的結果?反之,如果禁止被告提起反訴,就限制了被告的權利,違反了民事訴訟對等原則以及程序正義的要求。{8}

    三、對否定說的否定

    檢察機關能否提起民事公益訴訟?檢察機關如何參與民事公益訴訟?這是兩個不同層次的問題。不能以檢察機關參與民事公益訴訟可能遇到的程序難題就斷然否定其主體資格,相關的行政機關和社會團體作為民事公益訴訟的原告也會遇到同樣的程序難題,這屬于邏輯上的本末倒置,否定說的許多論據都犯了這一邏輯錯誤。否定說也沒有從反向的角度回答,既然檢察機關可以代表國家提起刑事訴訟,為什么就不能代表公益提起民事、行政訴訟?基于監督機關的性質定位以及民刑訴訟構造的差異,就一定能否定檢察機關的公益訴訟權?以下即對否定說的上述五點理由逐一反駁。

    關于“現有的民事訴訟程序規范不足以支撐檢察機關作為民事訴訟當事人的合理性”。

    這一點已被民事訴訟理論發展和立法修改所推翻。首先,傳統的實體利害關系當事人在現代社會早已被訴訟法上的當事人概念所取代。{9}隨著社會的發展,出現了大量擴散性利益、集合性利益以及個人同類型利益遭受損害,卻缺乏有效個別性司法救濟的途徑,因而現代型訴訟、集團訴訟、團體訴訟等新型訴訟制度相繼誕生。在這些新型訴訟制度中,起訴者并非總是存在自己的利益,因而要求訴訟實施權人具有自己獨立的法律利益過于苛刻,也不符合現實,不應該將其作為訴訟實施權的構成要件。{10}以德日為代表的大陸法系民事訴訟理論的正當當事人概念,就并非一概取決于是否具有實體利害關系,在一些特殊案件中訴訟因素可以決定正當當事人的主體身份。在英美法系國家如美國,隨著環境問題訴訟、歧視問題訴訟等現代型訴訟出現,當事人適格的范圍也大為拓寬。現在,提起訴訟的人不一定受法律上權利義務關系的影響,只要對案件具有事實上的利害關系的人,就構成當事人適格。{11}

    其次,即使是恪守“實體利害關系當事人”的概念,檢察機關作為民事公益訴訟的起訴主體也是有理有據的。不同于個人利益,公共利益因體現的是一種“社會整體利益”{12}而等同于嚴格意義上的國家利益。國家由國家機器組成,國家利益由國家機關代表。通常認為,行政機關是國家利益的直接代表。在我國,檢察機關作為憲法規定的國家法律監督機關,更有資格代表國家維護公共利益。質言之,檢察機關和公共利益之間具有實體利害關系。這也是檢察機關刑事公訴權的理論依據。

    最后,從訴訟法理的角度而言,檢察機關提起民事公益訴訟的確是一種法定的訴訟信托。{13}如果說在民事訴訟法修改之前,檢察機關提起民事公益訴訟尚缺乏明確的實體法的授權,那么在2012年修正的民事訴訟法第五十五條就打破了這一局面,對公益訴訟主體的規定將促使其他相關實體法的修改,進而賦予檢察機關及其他國家機關公益訴訟權,否定說的這一理由也將不復成立。

    關于“因角色沖突而導致民事訴訟結構失衡”。

    檢察機關提起民事公益訴訟,因身兼法律監督機關和民事訴訟原告兩種角色導致民事訴訟合理架構失衡的理由,純屬對公益訴訟的誤解和不必要的擔心。

    1.如果否定說的這一理由能夠成立,那么否定說贊成行政機關(如環保部門)作為民事公益訴訟原告的觀點,{14}就屬于用自己的矛攻破自己的盾。以環保機關為例,其法定職責之一就是對重大環境問題的監督管理,環保機關提起民事公益訴訟也是兼具環境的監督保護機關和原告兩種身份。果真如否定說所言,那么除了個人之外,還有什么主體提起公益訴訟根本不會導致民事訴訟結構的失衡?

    2.公益訴訟本身就不等同于私益訴訟。公益訴訟案件涉及到不特定的主體的利益,因此,意思自治原則和處分權原則不再是絕對的,干預原則在一定領域要發揮作用。{15}之所以要由個人以外的國家機關或社會團體提起公益訴訟,就是因為侵害公共利益的主體往往掌握著較為強勢的資源,個人難以與之抗衡,所以在一定場合要選擇由國家機關或社會團體提起訴訟,以切實維護公共利益。

    3.檢察機關提起民事公益訴訟不存在真正的角色沖突。這一點和刑事附帶民事訴訟相似。刑事附帶民事訴訟本質上仍屬于民事訴訟的范疇。檢察機關為追索國家財產、集體財產提起的附帶民事訴訟,按照否定說的觀點也存在同樣的問題,但卻很少有學者以此去質疑檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的正當性。檢察機關在訴訟過程中雖然也是法律監督者,但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作為原告和作為監督者的目的都在于保護國家和社會利益,無論訴訟結果如何,都與其民事利益無關。{16}檢察機關的法律監督權在具體的公益訴訟中只是一般意義上抽象的監督,監督機關和原告的兩種身份不存在實質的沖突。

    4.檢察機關提起民事公益訴訟不會導致民事訴訟的合理架構失衡。一方面,檢察機關作為民事公益訴訟的一方當事人,也應當遵守民事訴訟法律規范,不能逾越民事訴訟當事人訴訟地位平等這一基本原則的藩籬。檢察機關在民事公益訴訟中處于原告的地位,與被告具有平等的訴訟權利和訴訟義務,并不享有凌駕于原、被告之上的訴訟特權。另一方面,檢察機關作為民事公益訴訟的原告,也不會干擾法院的審判。法院依法獨立審判是來自憲法的賦權,不管是在民事訴訟、行政訴訟還是刑事訴訟中,當事人的地位如何都不能對法院的審判造成干涉。如果擔心這一點,那么行政機關也不應當作為民事公益訴訟的當事人,行政機關和法院也同屬國家機關,兩者也具有“親和性”。{17}