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篇(1)

內(nèi)容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,從而提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、基本特征、實(shí)踐應(yīng)用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對(duì)我國(guó)公共管理模式提供參考。

關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來(lái)的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代,一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng),又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論,這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(包括交易費(fèi)用理論、委托理論等)。

新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對(duì)于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀點(diǎn)認(rèn)為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè)”。

從實(shí)踐上講,“新公共管理”是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí),對(duì)公共部門(mén)的抨擊回應(yīng),對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門(mén)變革和技術(shù)變革的再審視,以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線,以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨,以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過(guò)傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國(guó)家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。

有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信,基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的” 。另一方面,米諾格認(rèn)為,“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國(guó)家作用的變化,在這種變化中,政府和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效,通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國(guó)公共管理模式概述

中國(guó)作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,具備一切發(fā)展中國(guó)家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國(guó)公共管理學(xué)者還沒(méi)有一致的立場(chǎng)和觀點(diǎn),更沒(méi)有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理的理解不一致,但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征:

第一,從研究對(duì)象和范圍來(lái)看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門(mén)和非政府組織(非營(yíng)利組織)兩大類;第二,公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門(mén)與政府部門(mén)和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)改革的實(shí)踐中產(chǎn)生,又反過(guò)來(lái)指導(dǎo)公共部門(mén)管理活動(dòng),并在這個(gè)過(guò)程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門(mén)學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。

中國(guó)政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果,但是總的來(lái)說(shuō)仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標(biāo)和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。

雖然東西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理改革與我國(guó)行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同,我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),但這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。這對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理模式的啟示

在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期,我們亟需一種全新的理論來(lái)拓寬我們的視角,作為我國(guó)公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角,對(duì)我國(guó)行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場(chǎng)化,如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”,鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí),在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng),這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如,中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)就是如此,中國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國(guó)有,只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。外國(guó)航空公司可以進(jìn)入中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng),便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)了中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實(shí)際工作績(jī)效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然,在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí),實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí),貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國(guó)的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí),合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來(lái)看,官僚制對(duì)于我國(guó)行政發(fā)展并未完全過(guò)時(shí),我國(guó)在政府改革中,有必要努力完善適合我國(guó)國(guó)情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們?cè)谡母镏薪梃b私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

(四)強(qiáng)化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政府改革,增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。目前經(jīng)過(guò)幾次政府機(jī)構(gòu)改革,我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒(méi)有完全建立起來(lái)。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民,實(shí)行政企分開(kāi),政事分開(kāi),政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國(guó)政府實(shí)踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處,我國(guó)政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn),以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。

總之,我國(guó)的公共管理模式應(yīng)立足實(shí)際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó),由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí),更應(yīng)立足國(guó)情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡(jiǎn)單地照抄照搬,無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

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篇(2)

關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對(duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門(mén)領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門(mén)逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門(mén)作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門(mén)發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門(mén)所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門(mén)發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門(mén)的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣(mài)給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門(mén)中分離出來(lái)，成立專門(mén)的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門(mén)成功的管理方法引入公共部門(mén)管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門(mén)管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢(qián)多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門(mén)改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問(wèn)題，哲學(xué)解答問(wèn)題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會(huì)化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；它們把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門(mén)的實(shí)績(jī)把焦點(diǎn)放在后果而不是投人上；它們行為的動(dòng)力不是來(lái)自于規(guī)章條文，而是來(lái)自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計(jì)劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問(wèn)題成堆以后才來(lái)提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢(qián)而不單單是花錢(qián)；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不是機(jī)制；它們關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公共服務(wù)，而且也向公營(yíng)、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來(lái)解決自己社區(qū)的問(wèn)題。”由于新公共管理實(shí)現(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個(gè)以旁觀者的身份來(lái)審視公共管理的質(zhì)量與效果的機(jī)會(huì)，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個(gè)廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。

篇(3)

一、新公共管理產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

    西方自上個(gè)世紀(jì)70年代全球性石油危機(jī)以后,人民開(kāi)始對(duì)政府計(jì)劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認(rèn)為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級(jí)地方政府監(jiān)督政策的實(shí)際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個(gè)世紀(jì)80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復(fù)雜、世界局勢(shì)更加動(dòng)蕩和多元，各國(guó)政府面臨的外部環(huán)境也越來(lái)越嚴(yán)峻，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對(duì)政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開(kāi)始占主導(dǎo)地位，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)和合法性危機(jī)。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，嘗試新公共管理的各國(guó)紛紛進(jìn)行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。例如：美國(guó)在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計(jì)劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個(gè)基本的激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力；更多地傾聽(tīng)人民的呼聲，鼓勵(lì)更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進(jìn)行變革，如降低公共管理成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支等局部問(wèn)題著手，進(jìn)行局部的調(diào)整，而是對(duì)現(xiàn)行公共管理的體制和方式進(jìn)行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，引入市場(chǎng)機(jī)制，主張?jiān)谡裙膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，它幾乎是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來(lái)西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。

二、新公共管理的四個(gè)基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個(gè)相對(duì)寬松的概念。在英國(guó)叫“管理主義'在美國(guó)稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個(gè)基本特征。

(一)重構(gòu)政府職能

新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來(lái)直接提供，而是可以通過(guò)多種形式和渠道向社會(huì)提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過(guò)招標(biāo)、合同出租等方式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén)，政府只對(duì)其進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬，例如西方一些國(guó)家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等。正如<重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績(jī)效，輕過(guò)程”的特點(diǎn)

新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，確定組織目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效指標(biāo)(performanceindicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(jì)(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過(guò)程、重績(jī)效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當(dāng)今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過(guò)借鑒私人部門(mén)管理中先進(jìn)的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績(jī)效管理、顧客導(dǎo)向、分權(quán)、預(yù)算制度、成本一效益分析等），來(lái)提高政府工作績(jī)效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點(diǎn)。不過(guò),當(dāng)一系列被企業(yè)組織認(rèn)為普遍適用的管理原理與方法，運(yùn)用在公共部門(mén)組織時(shí)，由于公共部門(mén)和私人部門(mén)具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門(mén)面臨了更多在私立部門(mén)無(wú)法遇到和解決的新問(wèn)題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動(dòng)，讓部分高級(jí)文官參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣一來(lái)由于文官比政務(wù)官任期長(zhǎng)（在美國(guó)，政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月），又由于有專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過(guò)加強(qiáng)文官的參政行為，從而促進(jìn)他們盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更好地運(yùn)用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進(jìn)與研究工作在我國(guó)起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實(shí)的政治原因。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時(shí)也給政府管理也帶來(lái)了一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國(guó)家財(cái)政在市場(chǎng)運(yùn)行中的困境，社會(huì)保障體系與社會(huì)就業(yè)機(jī)制尚未完全建立等一系列問(wèn)題，使得我國(guó)的整個(gè)行政體制很難適應(yīng)與滿足中國(guó)社會(huì)的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實(shí)際出發(fā)，在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，為我國(guó)的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強(qiáng)公共政策制訂的法制性、科學(xué)性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實(shí)和潛在的社會(huì)問(wèn)題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴(kuò)大,公共政策對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會(huì)生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學(xué)、民主的公共決策是進(jìn)行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問(wèn)題一般都是有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見(jiàn)到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過(guò)程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與壟斷等一系列強(qiáng)烈對(duì)比的問(wèn)題上時(shí),人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時(shí)產(chǎn)生很大的分歧，很多時(shí)候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個(gè)有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會(huì)生活的正常運(yùn)行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對(duì)公共決策點(diǎn)頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對(duì)政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，還要進(jìn)一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的政策制定程序。

2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時(shí)，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進(jìn)一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨(dú)立性、主動(dòng)權(quán)和靈活性，使其能夠?yàn)楣矝Q策提供充分的政策咨詢。

3. 樹(shù)立適合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新決策意識(shí)。事實(shí)表明，注重民眾參與，營(yíng)造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當(dāng)結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評(píng)價(jià),形成人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn),積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學(xué)合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過(guò)程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實(shí)基礎(chǔ)，完善制度，提高實(shí)效

1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級(jí)體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，采用相對(duì)寬松的管理方式，

是建立在整個(gè)社會(huì)民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會(huì)”進(jìn)行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場(chǎng)規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國(guó)和西方存在一定的差距，首先,我們是一個(gè)有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善、整合。其次,我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當(dāng)務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國(guó)公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)和操作安排。

2. 適當(dāng)引人市場(chǎng)機(jī)制，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。西方將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域后，在鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財(cái)政困難，同時(shí)明顯地提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實(shí)踐的是美國(guó)。企業(yè)型政府是通過(guò)借鑒企業(yè)成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關(guān)系并不完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，因?yàn)閷?duì)政府來(lái)說(shuō),公眾既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業(yè)的不同之處在于，政府許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而不能像企業(yè)那樣進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)量和評(píng)估。因此我國(guó)在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要始終以人民的根本利益為取向，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

篇(4)

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政的深刻影響

從1979年英國(guó)撒切爾政府大刀闊斧進(jìn)行改革以來(lái),當(dāng)代西方以新公共管理為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了二十多年的歷程。盡管現(xiàn)在對(duì)這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的新公共管理模式定論還為時(shí)尚早,但其對(duì)政府管理實(shí)踐產(chǎn)生的深刻影響卻已是不爭(zhēng)的事實(shí)。新公共管理運(yùn)動(dòng)給公共部門(mén)管理特別是政府管理帶來(lái)的重大影響與變化主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)促使政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務(wù)的直接、壟斷性提供者變?yōu)楣卜?wù)提供的監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)者。

(二)各國(guó)大多實(shí)施了民營(yíng)化或帶有民營(yíng)化傾向的改革措施。特別是將大量國(guó)有企業(yè)出賣(mài)或進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)移。公共部門(mén)已逐漸從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中淡出,由對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)變?yōu)楹暧^調(diào)控。

(三)政府部門(mén)引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù),努力改變政府的工作作風(fēng)。轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)關(guān)系,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共管理的推動(dòng)作用。

(四)注重工作結(jié)果、績(jī)效,進(jìn)行明確的目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估和成本核算,而不是追求預(yù)算的最大化。如克林頓政府把建立一個(gè)“工作更好,花費(fèi)更少”的政府作為其主要工作目標(biāo),將績(jī)效評(píng)估公開(kāi)化,并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密監(jiān)督控制。

(五)重塑了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關(guān)系,對(duì)行政架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,強(qiáng)化了政府政策執(zhí)行部門(mén)的自。例如,在英國(guó)產(chǎn)生了大量契約化、自由化的“執(zhí)行局”。〔1〕

二、新公共管理給我國(guó)行政發(fā)展帶來(lái)的啟示

雖然新公共管理在理論與實(shí)踐上都并不成熟,但新公共管理運(yùn)動(dòng)畢竟是建立在對(duì)以往傳統(tǒng)行政模式弊端的反思與批判的基礎(chǔ)之上的,反映了學(xué)術(shù)界與政界解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的努力。新公共管理理論與改革運(yùn)動(dòng)不僅是西方政府陷入危機(jī)不得不尋求出路的新探索,而且也是政府對(duì)新時(shí)展要求的主動(dòng)回應(yīng)。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施對(duì)于我國(guó)的行政發(fā)展具有重要的啟示意義。主要有以下幾個(gè)方面:

(一)加大政府體制創(chuàng)新力度,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,盡快改變政府對(duì)公共物品供給的壟斷局面。運(yùn)用合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式,擴(kuò)大和提高政府提供公共服務(wù)的資源與能力,降低政府的管理成本,提高公共服務(wù)的供給效率。

(二)進(jìn)一步健全和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高政府工作人員的進(jìn)取精神與工作效率。

(三)重塑政府與社會(huì)的關(guān)系,重新界定政府與社會(huì)的權(quán)力范圍,向社會(huì)放權(quán)。鼓勵(lì)和扶助民間組織的發(fā)展,提高民間的自治能力與自我服務(wù)能力,變政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的一手包辦為社會(huì)的自主管理。

(四)適當(dāng)借鑒當(dāng)代企業(yè)管理的管理方法、原則、經(jīng)驗(yàn),特別是績(jī)效管理、成本核算等,由忽視工作績(jī)效到重視工作成果。以結(jié)果導(dǎo)向調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性,簡(jiǎn)化辦事程序,提高政府的工作效率。

三、我國(guó)行政環(huán)境與行政發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

我國(guó)目前的行政環(huán)境與行政發(fā)展?fàn)顩r與西方相比,存在的問(wèn)題更為復(fù)雜、更加嚴(yán)重,二者的差異相當(dāng)明顯。

(一)經(jīng)濟(jì)落后與市場(chǎng)發(fā)育不足我國(guó)人口眾多,勞動(dòng)力集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,各地發(fā)展極不平衡,各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)乃至社會(huì)文化都存在著巨大差異。特別是各地市場(chǎng)發(fā)育程度懸殊,在我國(guó)既有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),又有極其落后的自給自足的自然、半自然經(jīng)濟(jì),且后者比重較大。所以我國(guó)政府不僅不能像西方那樣盡量不干預(yù)市場(chǎng),而且還要參與維護(hù)乃至培育市場(chǎng)。

(二)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)發(fā)育得還很不完善,外在性因素很多,面臨的問(wèn)題較為復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一方面要求政府轉(zhuǎn)變職能,大幅度地減少行政干預(yù);另一方面又必須依賴政府發(fā)揮其必要作用,如在培育市場(chǎng)、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、建立社會(huì)保障體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面需要政府充分發(fā)揮作用,沒(méi)有政府的主動(dòng)推動(dòng)是很難進(jìn)行的。所以對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),抽象的討論政府作用的多少實(shí)際上并沒(méi)有多大意義,重要的是政府作用的定位及其作用的范圍是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

(三)科技發(fā)展水平不發(fā)達(dá)西方基本上已處于信息社會(huì),而我國(guó)雖然也處于信息社會(huì)的時(shí)代背景下,但由于發(fā)展水平所限,除個(gè)別地區(qū)之外,總體上還處于向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡階段。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明,不同的科技文明時(shí)代要求不同的政府管理方式。新公共管理是與信息社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式,工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式是現(xiàn)代官僚制。

(四)民主發(fā)展程度滯后正如亨廷頓所言,西方國(guó)家所面臨的問(wèn)題是“民主過(guò)剩”,民主需要節(jié)制,〔2〕主要目標(biāo)是擺脫特殊利益集團(tuán)對(duì)政治決策的控制,而我國(guó)所面臨的問(wèn)題則是民主不足;西方所要考慮的是如何解決對(duì)行政系統(tǒng)的過(guò)度規(guī)制問(wèn)題,從而提高行政效率,而我國(guó)則主要是通過(guò)法制建設(shè),研究如何約束行政權(quán)力;西方正在考慮如何向行政權(quán)力中重新注入效率,而我國(guó)正在考慮如何將民主注入行政權(quán)力之中。

四、我國(guó)的“官僚制”存在的問(wèn)題

(一)組織活動(dòng)缺乏理性且效率低下,人格化傾向嚴(yán)重

近年來(lái)一直飽受批判的官僚制的一大優(yōu)點(diǎn)就在于其高揚(yáng)理性精神,努力避免了任性專斷和感情用事,其基本精神與價(jià)值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟,批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法。”〔3〕我國(guó)的文化傳統(tǒng)中并不缺乏理性,但我國(guó)的所謂理性是世俗取向的理性,努力方向是維系人與人的人倫關(guān)系進(jìn)而維護(hù)既定的社會(huì)秩序,謀求的是在既定的統(tǒng)治制度下獲取固定的收益。“中國(guó)的士人階層,從總體上看服務(wù)于君侯,而這種服務(wù)關(guān)系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的來(lái)源。”〔4〕這種缺乏法治精神和對(duì)效率的追求的理性,最終導(dǎo)致對(duì)人治管理的過(guò)分注重與對(duì)私人利益的狂熱追求。這種實(shí)踐道德理性思維受制于權(quán)力等級(jí)與道德信仰體系,不可能實(shí)現(xiàn)行政組織的效率化、法制化和科學(xué)化。

(二)與西方的現(xiàn)代官僚制有差異

西方的現(xiàn)代官僚制要求服從要建立在合法性基礎(chǔ)之上,即“并非服從他個(gè)人,而是服從那些非個(gè)人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi),有義務(wù)服從他。”〔5〕我國(guó)在總體上不是官僚制發(fā)育充分,而是官僚制發(fā)育不良。官僚制的基本特征包括:工作與職位分工的專門(mén)化、等級(jí)化、非人格化、規(guī)則化、技術(shù)化、公私分明化、工作程序法制化與系統(tǒng)化。官僚制高揚(yáng)理性精神,避免了任意行事和感情用事,給組織帶來(lái)了理性與效率,保證組織按照系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運(yùn)轉(zhuǎn);官僚制高揚(yáng)法制精神,否定人治管理,有效的防止了領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)與;現(xiàn)代官僚制高揚(yáng)科學(xué)精神,拋棄經(jīng)驗(yàn)式管理,重視知識(shí)、技術(shù)與效率,保持組織運(yùn)行的精確性、穩(wěn)定性、持續(xù)性、統(tǒng)一性,有效的降低組織摩擦。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工以及缺乏與之相適應(yīng)的專業(yè)化人才、行政過(guò)程中輕視規(guī)則與程序、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。這都是我國(guó)官僚制發(fā)育不良的表現(xiàn)。官僚制的某些消極因素與傳統(tǒng)的、封建的消極因素相互交織,使官僚制的缺陷表現(xiàn)得更加突出。所以,一方面我們必須正視官僚制的一系列缺點(diǎn),如:容易導(dǎo)致組織的臃腫、僵化、難以適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化;易導(dǎo)致目的和手段的倒置,過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式的合理性而忽視結(jié)果的重要性;易導(dǎo)致行政效率的低下;易導(dǎo)致對(duì)人性的損害,將人變成組織的工具;易導(dǎo)致文官;易導(dǎo)致組織內(nèi)部人際關(guān)系的冷漠和對(duì)行政客體態(tài)度的惡化等等;另一方面應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,我們對(duì)官僚制與本身的理解并不準(zhǔn)確,不應(yīng)將我國(guó)的傳統(tǒng)官僚制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代官僚制等量齊觀。

五、我國(guó)行政發(fā)展的目標(biāo)選擇:新公共管理現(xiàn)代官僚制

當(dāng)前擺在我們面前的一個(gè)難題是:我國(guó)未來(lái)應(yīng)選擇什么樣的行政發(fā)展模式不少學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)吸取西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn),推行西方式的新公共管理模式。實(shí)際上,合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。任何國(guó)家的政府發(fā)展,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。〔6〕

篇(5)

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開(kāi)始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門(mén)也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén)，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。

4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門(mén)任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門(mén)。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺(jué)意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門(mén)規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門(mén)的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門(mén)私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開(kāi)展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門(mén)與私有部門(mén)，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書(shū)目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇(6)

一、公共管理市場(chǎng)化治理模式概述

公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)”[1]，就是政府以及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。市場(chǎng)化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場(chǎng)模式應(yīng)用到公共行政中，建立由私人公司、社會(huì)團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)共同參與的公共服務(wù)體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)約束和限制政府的權(quán)力，以提高公共管理的水平。”[2]市場(chǎng)化自從20世紀(jì)90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位。“第一，市場(chǎng)化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會(huì)治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場(chǎng)化改革在發(fā)達(dá)國(guó)家形成了‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府’（market-basedgovernment）,帶來(lái)了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準(zhǔn)市場(chǎng)模式’（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場(chǎng)式政府”被視為未來(lái)政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。”[3]市場(chǎng)化治理模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和私營(yíng)部門(mén)的實(shí)踐為基礎(chǔ)，具有以下基本特征：一是建立市場(chǎng)導(dǎo)向，主張用市場(chǎng)的方式來(lái)改革政府,相信市場(chǎng)是分配社會(huì)資源的有效機(jī)制；官僚式的管理體制只會(huì)造成資源分配方式的扭曲；二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，反對(duì)傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術(shù)，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預(yù)，利用經(jīng)濟(jì)因素管理社會(huì)事務(wù)；四是以顧客為導(dǎo)向，以市場(chǎng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家與公民關(guān)系的試金石，公共部門(mén)與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。

二、公共管理市場(chǎng)化之“利”

（一）有效滿足市場(chǎng)需要，對(duì)市場(chǎng)作出靈敏反應(yīng)當(dāng)今我國(guó)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，人民的物質(zhì)文化需求不斷增加，社會(huì)保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強(qiáng)，而公共部門(mén)提供的這些服務(wù)功能卻相對(duì)滯后。市場(chǎng)化的公共管理部門(mén)，并非凌駕于市場(chǎng)之上的管理者，而是市場(chǎng)的參與者，這樣的身份轉(zhuǎn)變使得它能及時(shí)收集到市場(chǎng)信息，并對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)，因此就能有效滿足市場(chǎng)的需要和針對(duì)性地解決市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來(lái)提供公共服務(wù)。“一項(xiàng)針對(duì)已經(jīng)民營(yíng)化了或正在認(rèn)真考慮民營(yíng)化的城市所進(jìn)行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力。”[4]

（二）減少政府負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的手段之一就是授權(quán)，就是在法律范圍內(nèi)將公共管理的權(quán)力授予符合執(zhí)行公共管理活動(dòng)條件的私人部門(mén)或社會(huì)組織，由他們進(jìn)行管理活動(dòng)。授權(quán)可以減輕政府和公共部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)，有利于公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，節(jié)省行政開(kāi)支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務(wù)多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場(chǎng)化改革，只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化，并非責(zé)任的市場(chǎng)化。因此，市場(chǎng)化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕。市場(chǎng)化應(yīng)該是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的市場(chǎng)化，而非是政府將其份內(nèi)職責(zé)推給市場(chǎng)。

（三）對(duì)公共管理人員考核的市場(chǎng)化，激勵(lì)其更好地完成工作“從市場(chǎng)的觀點(diǎn)來(lái)看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問(wèn)題在于它們無(wú)法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作。”[5]公共管理市場(chǎng)化的內(nèi)容之一就是公共部門(mén)人力資源管理的市場(chǎng)化。按照官僚制組織起來(lái)的公共管理部門(mén)的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場(chǎng)化治理模式的辦法就是，將私營(yíng)部門(mén)的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門(mén)，在公共部門(mén)內(nèi)部創(chuàng)立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公務(wù)員績(jī)效考核的方式實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)從而提高效率和降低成本，以改進(jìn)政府績(jī)效。

（四）以顧客為中心的改革意識(shí)能更好的為公眾提供服務(wù)這是市場(chǎng)化了的角色表現(xiàn)。市場(chǎng)中的一對(duì)基本關(guān)系就是服務(wù)者與消費(fèi)者的關(guān)系。在市場(chǎng)化的治理模式中，公共部門(mén)以服務(wù)者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費(fèi)者，公民以消費(fèi)者的身份享受公共部門(mén)提供的公共產(chǎn)品，并保證公民對(duì)公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門(mén)與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。消費(fèi)者導(dǎo)向的管理理念可以以英國(guó)的“公民”(Citizen’sCharter)運(yùn)動(dòng)為參考。“最典型的例子是英國(guó)的‘公民’運(yùn)動(dòng)，即類似于我國(guó)目前在政府管理部門(mén)所開(kāi)展的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量承諾制度，在梅杰政府的有力推動(dòng)下，公民在英國(guó)的公共部門(mén)得到廣泛的應(yīng)用，它被梅杰首相稱為‘整個(gè)90年代政府政策的核心’，認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。”[6]

三、公共管理市場(chǎng)化之“弊”

（一）忽視了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)無(wú)疑，市場(chǎng)具有配置資源的作用；但是，有作用并不當(dāng)然等于有效的作用和良好的作用，市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)便是政府的存在。市場(chǎng)作為一種經(jīng)濟(jì)制度，存在著進(jìn)入壁壘、信息不對(duì)稱、壟斷等問(wèn)題，市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的各種問(wèn)題需要政府來(lái)解決。政府管理中存在的問(wèn)題不是否認(rèn)政府存在的充分必要條件，如果因?yàn)檎芾碇写嬖趩?wèn)題，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場(chǎng)失靈也就能夠抹殺市場(chǎng)的存在。

（二）忽略了新的成本企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過(guò)程的影響。企業(yè)型政府假設(shè)每個(gè)行政機(jī)關(guān)或人員均是獨(dú)立的個(gè)體，可以用理性選擇的模式制定解決問(wèn)題的最佳策略。但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項(xiàng)創(chuàng)新措施都意味著采用另一項(xiàng)措施所帶來(lái)的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯(cuò)的過(guò)程，需要更多人力與物力的投入，因而產(chǎn)生了實(shí)驗(yàn)成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對(duì)政府部門(mén)負(fù)責(zé)，若改革失敗或改革不能帶來(lái)明顯的效益，都可能使行政部門(mén)本身招致責(zé)難，因而產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無(wú)法依賴過(guò)去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務(wù)或資源，因而產(chǎn)生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。

（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制及其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術(shù)與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨(dú)特本質(zhì)也決定了私人部門(mén)的管理技術(shù)不可能完全適用于公共部門(mén)的運(yùn)作，否認(rèn)或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導(dǎo)私營(yíng)化，必將最終影響公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顧客的角色復(fù)雜得多政府公共服務(wù)比一般經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的消費(fèi)模型更為復(fù)雜。公民一方面是消費(fèi)者，另一方面又參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的決策。所以，市場(chǎng)化治理模式容易忽視了經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于公共部門(mén)的復(fù)雜性。首先，公民的社會(huì)角色是比較復(fù)雜，公民是公共服務(wù)的接受者，是公共服務(wù)的合伙人或參與者，是公共服務(wù)的監(jiān)督者，還是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無(wú)法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務(wù)提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實(shí)則降低了公民的權(quán)利和法律地位，作為政府權(quán)力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場(chǎng)交換是平等主體之間的等價(jià)交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。

篇(7)

[關(guān)鍵詞] 新公共管理 理論 公共服務(wù) 改革

一、引言

所謂公共服務(wù),通常指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上,全體公民不論其種族、收入和地位差異如何,都應(yīng)、普遍享有的服務(wù)。從范圍看,公共服務(wù)不僅包含通說(shuō)的公共產(chǎn)品(具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品),也包括那些市場(chǎng)供應(yīng)不足的產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)的上述范圍和性質(zhì)決定了它不可能完全由市場(chǎng)自發(fā)提供,它被視為政府的重要責(zé)任,應(yīng)由政府部門(mén)提供或主導(dǎo)提供已形成一種基本共識(shí)。

黨的十七大報(bào)告指出:“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,更加注重社會(huì)建設(shè),著力保障和改善民生,擴(kuò)大公共服務(wù),完善社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)公平正義。”改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府的公共服務(wù)職能不斷完善,公共服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平都有所提高,但與公眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求相比,與國(guó)際上公共服務(wù)水平較高的國(guó)家相比,我國(guó)公共服務(wù)還存在諸多亟待解決的問(wèn)題。因此有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家新公共管理的成功經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)新我國(guó)的公共服務(wù)方式,提高我國(guó)公共服務(wù)水平。

二、新公共管理的理論基礎(chǔ)與基本實(shí)踐內(nèi)容

1.新公共管理的理論基礎(chǔ)

新公共管理它是相對(duì)于建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政而言的。20世紀(jì)70年代末80年代初,西方各國(guó)在全球化、信息化、政府財(cái)政赤字的背景下掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革浪潮,并迅速波及全世界。盡管西方各國(guó)政府改革的起因、議程,改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同,但是都具有一個(gè)相同或相似的基本取向:那就是采用商業(yè)管理的理論、方法與技術(shù),引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,追求“3E”(經(jīng)濟(jì)、效益、效率)目標(biāo),以提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。新公共管理是以此為取向的公共管理理論與實(shí)踐。它是一種新型的公共行政管理理論和管理模式。

新公共管理理論的核心內(nèi)容是:更加關(guān)心公共服務(wù)效率、效果和質(zhì)量的結(jié)果;高度集權(quán)、等級(jí)制的組織機(jī)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代,在分權(quán)的環(huán)境中,資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團(tuán)反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的辦法,替代政府直接提供和管制;更加關(guān)心公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率,包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定、在公共部門(mén)組織之間建立競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境;強(qiáng)化國(guó)家核心的戰(zhàn)略能力,實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置,提高公共資源的使用效能,引導(dǎo)國(guó)家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界的變化以及不同的利益要求做出反映。

新公共管理理論特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)和市場(chǎng)導(dǎo)向,注意從私人部門(mén)管理中借鑒理論和技術(shù),強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧和市場(chǎng)導(dǎo)向的行為激勵(lì)機(jī)制。新公共管理理論是在公共選擇理論、管理主義、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論等理論思想的影響下形成的。盡管人們對(duì)新公共管理理論在我國(guó)的推行提出各種看法,但不可否認(rèn)的是新公共管理理論強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和結(jié)果,這對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)改革具有借鑒意義。

2.新公共管理的基本實(shí)踐內(nèi)容

(1)把公眾視為“顧客”,公共服務(wù)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”

以顧客為導(dǎo)向,奉行顧客至上的全新價(jià)值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系,政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu),而是以人為本的服務(wù)提供者;政府公共行政不再是“管治行政”,而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”,政府以顧客需求為導(dǎo)向,尊崇顧客,堅(jiān)持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項(xiàng)目實(shí)施的有效性,表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢(shì),行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要?jiǎng)?wù)。在新公共管理看來(lái),政府是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”,而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場(chǎng)法則的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸。作為“企業(yè)家”的政府并非以贏利為目的,而是要把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方,由“顧客”驅(qū)動(dòng)的政府是能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)的。對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià),應(yīng)以“顧客”的參與為主體,注重?fù)Q位思考,通過(guò)“顧客”介入,保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好,并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。

(2)決策(掌舵)與執(zhí)行(劃槳)職能分開(kāi)

新公共管理認(rèn)為,政府的職能是掌舵而不是劃槳。傳統(tǒng)的官僚制組織模式為:部--若干司(局)--若干處,或廳(局)--若干處--若干科。它的基本特征是職能部門(mén)化,決策與執(zhí)行職能劃分不清。新公共管理推行的決策與執(zhí)行職能分開(kāi)即是在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的政策制定部門(mén)負(fù)責(zé)政策的制定與監(jiān)督執(zhí)行;設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行與服務(wù)的提供。執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法設(shè)立,業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立,不屬于政府職能部門(mén)序列但歸口政府部門(mén)管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在人員任用、工資、財(cái)務(wù)等方面擁有極大的自,并對(duì)工作結(jié)果負(fù)責(zé)。最為典型的就是英國(guó)的以《伊布斯報(bào)告》為主要改革內(nèi)容“下一步”行動(dòng)方案,這一改革被學(xué)者稱為中央政府全面轉(zhuǎn)換管理責(zé)任機(jī)制的重大成效。

(3)打破公共服務(wù)供給的政府壟斷,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為,私營(yíng)企業(yè)主要存在于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而公共部門(mén)則限定在公共服務(wù)領(lǐng)域。在傳統(tǒng)的行政管理模式中,政府用壟斷的方式進(jìn)行管理活動(dòng)。管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)委托―理論相聯(lián)姻,構(gòu)成了新管理主義其標(biāo)準(zhǔn)范本就是新公共管理理論。

公共選擇理論認(rèn)為要把市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式,從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論缺陷。“如同經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣,公共選擇的基本行為假定是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),首先分析了政府組織的行為,他們認(rèn)為政府組織與官僚并不像人們以前所認(rèn)為的那樣是充滿公益心的。相反他們和常人沒(méi)有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。追逐自己的私利;他們沒(méi)有控制政府成本的激勵(lì),因此他們拼命的去擴(kuò)大自己的預(yù)算:他們首先追求個(gè)人利益和機(jī)構(gòu)利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。這正是產(chǎn)生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位,主張?jiān)谡芾碇幸敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷性,在私部門(mén)與公共部門(mén)之間、公共部門(mén)相互之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),從而縮小政府規(guī)模,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(4)采用私部門(mén)的管理方法和技術(shù)

管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)委托―理論相聯(lián)姻,構(gòu)成了新管理主義其標(biāo)準(zhǔn)范本就是新公共管理理論。管理主義者認(rèn)為私部門(mén)和公共部門(mén)管理在本質(zhì)上是一致的,并且公共部門(mén)的良好的管理可通過(guò)引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)中好的商業(yè)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)。管理主義者主張引入私部門(mén)管理的經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù),用私部門(mén)管理的模式重塑公共部門(mén)管理。基于這一認(rèn)識(shí),西方各國(guó)在新公共管理中廣泛采用私部門(mén)管理的方法和技術(shù),如戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、顧客至上、結(jié)果控制合同雇用制、成本―效益分析等。例如英國(guó)梅杰政府時(shí)期對(duì)企業(yè)行業(yè)的《競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量》白皮書(shū),使私人部門(mén)和工商企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的確立等競(jìng)爭(zhēng)措施都對(duì)公共服務(wù)管理的提升起到了巨大作用。

三、我國(guó)公共服務(wù)存在的問(wèn)題分析

我國(guó)公共服務(wù)中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為:我國(guó)政府直接參與競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng),廣泛參與私人產(chǎn)品的提供,造成公私角色的錯(cuò)位;而政府本應(yīng)提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)卻長(zhǎng)期短缺,如政府社會(huì)保障水平不足、科技教育投入不足、市場(chǎng)秩序維護(hù)不足等。

1.公共服務(wù)職能定位不明,供給結(jié)構(gòu)不合理

從公共支出的領(lǐng)域來(lái)劃分來(lái)看,政府公共服務(wù)主要可分為三個(gè)方面:一是維持性公共服務(wù),指維持國(guó)家安全、行政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù),國(guó)防、外交和公共行政服務(wù)等;二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投資的服,如投資經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)如,道路、供水、電力、通訊基礎(chǔ)設(shè)施等;三是社會(huì)公共服務(wù),指政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對(duì)教育、社會(huì)保、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)所提供的公共服務(wù)。

從公共服務(wù)職能的供給范圍來(lái)看,社會(huì)服務(wù)提供的主要是純共產(chǎn)品即基本公共產(chǎn)品;經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)提供的主要是混合公共產(chǎn)品。保羅•薩繆爾森認(rèn)為:公共物品可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品由于備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)的產(chǎn)品,且對(duì)于純公共物品的提供具投入大、非營(yíng)利性的特點(diǎn),決定了只能由政府加以生產(chǎn)和提供。而從我國(guó)的公共支出結(jié)構(gòu)來(lái)看,帶有很濃厚的“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)。用于諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共服務(wù)等純公共物品的供給,政府一方面采用“卸載”的方式推向市場(chǎng),從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。另一方面在本該由市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮主要力量的混合公共產(chǎn)品的供給,政府卻過(guò)多地介入,甚至不惜采取政府壟斷、行業(yè)壟斷的辦法實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。

2.公共服務(wù)供給決策難以有效反映公民需求

公共決策是社會(huì)公共組織為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的公共問(wèn)題,制定行動(dòng)方案并加以優(yōu)化選擇的過(guò)程,是公共管理的重要手段。作為一切公共行為的先導(dǎo),公共決策的正確與否其質(zhì)量的高低直接影響著公共活動(dòng)的效力,有效利用公共資源,以最少的投入獲取最大的公共利益本是公共決策的最高境界。現(xiàn)在,許多公共服務(wù)并不是根據(jù)公民的真正需求提供的,而是根據(jù)各級(jí)政府部門(mén)的意愿和利益來(lái)決定,由公民外部的各種因素來(lái)決定公共服務(wù)的需求,公民對(duì)公共服務(wù)的需要不能反映在公共服務(wù)的供給來(lái)決策中。加之,我們的決策偏重經(jīng)驗(yàn)決策,缺少現(xiàn)代決策的手段和方法。所導(dǎo)致的結(jié)果便是對(duì)公共服務(wù)需求判斷不準(zhǔn),公共服務(wù)供給方案不合理,不能有效滿足公民的需求,出現(xiàn)過(guò)度供給與供給不足的局面,致使公共服務(wù)資源浪費(fèi)程度加劇。

3.公共服務(wù)供給失衡,分配有失公正

我國(guó)公共服務(wù)供給失衡主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡。我國(guó)是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)國(guó)家,不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入差距大,而且農(nóng)民所能享受到得公共服務(wù)水平大大低于城市的公共服務(wù)水平,甚至一些農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)嚴(yán)重短缺。農(nóng)民難以獲得公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本公共服務(wù),并由此導(dǎo)致了因教育返貧,因病返貧的現(xiàn)象,其基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得不到保障。

以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給為例。1993年,我國(guó)政府提出“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。經(jīng)過(guò)十幾年的試點(diǎn)和恢復(fù)重建,至2003年,合作醫(yī)療計(jì)劃的覆蓋面仍只有10%多點(diǎn),農(nóng)民受到的醫(yī)療保障還比較薄弱,絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。據(jù)有些學(xué)者的估算,占全國(guó)70%以上的農(nóng)村人口僅擁有全國(guó)大約30%的衛(wèi)生資源,而占全國(guó)30%的城市人口卻擁有全國(guó)70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人過(guò)度的醫(yī)療保健消費(fèi),而相當(dāng)部分農(nóng)民甚至還難以享受基本的醫(yī)療保健。2000年世界衛(wèi)生組織對(duì)191個(gè)成員國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評(píng)價(jià)中,中國(guó)排在倒數(shù)第四位。

二是地區(qū)間公共服務(wù)供給失衡。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,東部地區(qū)相對(duì)于中西部地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),可支配財(cái)力相對(duì)豐厚,公共服務(wù)水平高于中西部地區(qū)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2005年)》和《中國(guó)財(cái)政年鑒(2005年)》計(jì)算。2002年、2003年和2004年?yáng)|部地區(qū)的國(guó)家財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的投入占當(dāng)年GDP的比重分別是12.52%、12.5%和12.51%,這一比重遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)對(duì)公共服務(wù)投入4%的目標(biāo),由此可看,東西部地區(qū)間公共服務(wù)差距很大。

4.公共服務(wù)投入不足,公共服務(wù)總體水平偏低

我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視公共服務(wù)的提供,公共財(cái)政支出帶有建設(shè)財(cái)政的特點(diǎn),國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。從而致使我國(guó)公共服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)與世界各國(guó)在公共服務(wù)的投入比較:我國(guó)的公共服務(wù)支出占GDP的支出低于世界平均水平,而且公共服務(wù)的效率偏低。據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)對(duì)2006-2007年中國(guó)公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)的調(diào)查:24.8%的公眾認(rèn)為政府公共服務(wù)水平比較高,41.5%認(rèn)為一般,25.9%認(rèn)為比較低或很低。從我國(guó)公共服務(wù)從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評(píng)估顯示:我國(guó)基本公共服務(wù)綜合績(jī)效整體處于偏低的水平。除基礎(chǔ)教育北京達(dá)到A級(jí),一般公共服務(wù)上海、北京達(dá)到A級(jí)以外,其他各地區(qū)各類公共服務(wù)績(jī)效等級(jí)都處于B級(jí)以下。

四、公共服務(wù)的對(duì)策

1.明確政府在公共服務(wù)中的責(zé)任,轉(zhuǎn)變政府職能

公共服務(wù)的參與者可分為三類:消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者。服務(wù)的消費(fèi)者比較容易理解,服務(wù)的生產(chǎn)者是指直接從事生產(chǎn),或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)的部門(mén),它可以是政府、私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利部門(mén)等。而服務(wù)提供者(又叫服務(wù)安排者)是指安排生產(chǎn)者給消費(fèi)者,指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者,或選擇服務(wù)生產(chǎn)者的人;服務(wù)提供者通常是政府。因此,區(qū)分服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者是界定政府角色的基礎(chǔ)。可以看出政府在公共服務(wù)中的有兩種基本角色:一是既是服務(wù)提供者也是生產(chǎn)者;二是作為服務(wù)提供者。而不是服務(wù)生產(chǎn)者。據(jù)此。為了扮演好前一種角色,政府需要提高公共服務(wù)能力,實(shí)現(xiàn)在“純公共物品”(基本公共服務(wù)、維持性公共服務(wù))供給中的高效率和公正性;而扮演好后一種角色,政府需要采取有效措施,在“準(zhǔn)公共物品”供給中推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化改革。

同時(shí)我們必須認(rèn)清政府在公共服務(wù)中的責(zé)任和職能:一是制定公共服務(wù)規(guī)劃與政策,營(yíng)造公共服務(wù)的制度環(huán)境,保障公共服務(wù)均衡發(fā)展;二是監(jiān)管公共服務(wù)的行業(yè)生產(chǎn)與供給,保障公共服務(wù)質(zhì)量;三是通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品,保障公共品的有效供給;四是直接生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù),維護(hù)基本人道生活的公共需求。

綜合以上看法,政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面可以有以下措施:一是政府有責(zé)任以高效、公正地提供純公共產(chǎn)品,完善公共服務(wù)財(cái)政體制,保障基本公共服務(wù)的財(cái)力供給與城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)的均衡配置;二是對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳,政府有責(zé)任搞好公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的法制建設(shè),建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系,為公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境,從而開(kāi)拓公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源;三是建立和完善民主監(jiān)督制度,防止私營(yíng)部門(mén)弄虛作假和公私勾結(jié);四是建立有效的激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)私部門(mén)、非營(yíng)利組織涉足公共服務(wù)領(lǐng)域,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān);五是打破非營(yíng)利組織的雙重管理體制,降低準(zhǔn)入門(mén)檻,大力發(fā)展非營(yíng)利組織,為公共服務(wù)社會(huì)化提供制度基礎(chǔ)。

2.以顧客為導(dǎo)向,提供回應(yīng)性的公共服務(wù)

以“顧客”為導(dǎo)向就是把公眾視為顧客,它要求政府官員由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)與公共責(zé)任感,并以公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),以公共利益為中心。這就要求政府必須及時(shí)了解社會(huì)公眾需要什么,要求政府提供什么服務(wù)以及如何有效提供服務(wù),并對(duì)這些需求做出及時(shí)的回應(yīng)。因此政府必須擴(kuò)大和完善政府決策的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的科學(xué)化、合理化。為了保證公共服務(wù)的質(zhì)量與效率,還需要建立和完善公共服務(wù)績(jī)效考評(píng)機(jī)制。在一個(gè)資源稀缺的世界,效率是一個(gè)重要的社會(huì)目標(biāo)應(yīng)該從等量的資源消耗或勞動(dòng)時(shí)間中獲得最大化的產(chǎn)出。因此,公共服務(wù)要謀求政府服務(wù)效率的提高,進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高。

改革績(jī)效評(píng)估制度也是新公共管理的主要內(nèi)容之一,它極大地提高了政府管理的質(zhì)量與效率。比如新西蘭政府績(jī)效管理,因此我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),建立和完善我國(guó)公共服務(wù)的績(jī)效考核制度,實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化,加大社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的考核影響權(quán)重,并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲,以提高我國(guó)的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化

公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革是新公共管理的重要內(nèi)容之一。針對(duì)我國(guó)公共服務(wù)的現(xiàn)狀,在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能與公共服務(wù)理念的前提下,借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化--讓政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮“掌舵”的作用,各種社會(huì)力量發(fā)揮“劃槳”的作用,從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),提升公共服務(wù)的績(jī)效。靈活采取合同出租、公私協(xié)作、憑單制、公私協(xié)作、公共服務(wù)社區(qū)化等多種模式提供公共服務(wù)。把能夠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資、開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)項(xiàng)目,通過(guò)推行公共服務(wù)市場(chǎng)化交給私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng),如煤氣、供電、交通等;對(duì)那些實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的領(lǐng)域則采取承包的方式,將一些公共服務(wù)項(xiàng)目承包給私營(yíng)企業(yè)管理,如城市垃圾處理、街道環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等。

五、結(jié)論

總之,無(wú)論是根據(jù)對(duì)公共服務(wù)的特性的分析,還是與公共服務(wù)做得好的發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的比較研究,我國(guó)公共服務(wù)必須進(jìn)行一系列的改革:既要對(duì)公共服務(wù)的政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,形成公共服務(wù)的多元供給,又要以顧客為導(dǎo)向,提供回應(yīng)性的公共服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的科學(xué)化、合理化;還要構(gòu)建公共服務(wù)的責(zé)任體系,從而使得公共服務(wù)的生產(chǎn)能夠反映公眾的偏好。因此,中國(guó)公共服務(wù)的改革必然需要啟動(dòng)一個(gè)系統(tǒng)工程。在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)改革這一過(guò)程中,不但要很好地總結(jié)我國(guó)公共服務(wù)改革方面的成功經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也要注意盡可能地吸取其他國(guó)家或地區(qū)公共服務(wù)改革中的有益經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代公共服務(wù)體系。

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