序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公益訴訟的法律規定范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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【關鍵詞】公益訴訟；民事訴訟法；法院

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2013）06-078-01

一、公益訴訟概況

公益訴訟是一個古老的概念。二千多年前的古羅馬時期，羅馬法學家把法律分為私法和公法，也就有了私益訴訟和公益訴訟的劃分。“以私人資格發生的訴訟，以保護私人權益為目的的，叫私益訴訟；以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟。”國內學者常用的對公益訴訟的一般闡述為：“公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提訟，由法院依法追究違法者法律責任的活動。”

二、民事訴訟法對民事公益訴訟范圍的規定

2013年1月1日我國頒布施行的新《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這是新法為保護社會公共利益特別規定的一項新制度，即民事公益訴訟制度。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的關鍵性問題，原告資格的問題，這是在我國立法中落實科學發展觀的重要體現。新民事訴訟法的規定，為這項訴訟制度的創立提供了法律依據，而具體的實施規則尚需通過司法實踐進一步探索。

新民事訴訟法第五十五條采用列舉加概括式的方式規定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。表明當污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為只有在損害公共利益，即涉及不特定多數人的利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果針對此種行為，受害人可以確定，訴訟目的是為維護個人利益，盡管代表人訴訟涉及眾多當事人，也不屬于公益訴訟的范圍，而是一般普通民事訴訟即私益訴訟?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的案件包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據實踐的發展穩步拓展。

三、民事訴訟法對民事公益訴訟主體的規定

新民事訴訟法第五十五條規定公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。關于其中“法律規定的”的限制范圍問題，有兩種不同的解讀。一是“法律規定的”既限制“機關”，又限制“有關組織”；二是“法律規定的”僅限制“機關”，而不限制“有關組織”，不強調“有關組織”須由法律規定，而是表明，至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在司法實踐中逐步探索，在制定相關法律時作出進一步明確規定。

從現行法律來看，《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條第二款有具體規定規定。根據本法，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。目前可以提起民事公益訴訟的機關，是行使海洋環境監督管理權的部門。

關于“有關組織”的范圍，本法尚不明確，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。但公民只能為自己的利益進行訴訟，對于與自己沒有直接利益沖突的社會公共利益則不能介入，即使公權的腐敗造成了公共利益的嚴重破壞，公民也最多只能向有關部門反應，而無權通過訴訟向公權違法說“不”。不能提訟，公權領域仍被視為私權進入的，“消極執法”、“議價執法”、“權錢交易”、“官官相護”也就大量存在。用公權力來制衡公權力并不是一個萬全的方法。我國傳統上長期偏好于行政管理式的執法，公權力得到無限擴張。以國家處罰和制裁作為重要治理方式，試圖通過公共制裁實現法律的目標，較少考慮是否必要、可行、能否真正執行。

公益訴訟是私權介入公權而對公權予以制約的特有途徑。國家、社會和個人（或組織）的利益是一致的，三者的關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。侵害國家和社會公共利益，必然有個體利益受到損害。因此，維護國家利益、社會公共利益實際上是維護個體利益。維護公共利益不僅是政府及國家機關的權力與義務，同時也是每一個公民的權利與義務，公益訴訟既實現了公共利益，同時也滿足了當事人的愿望。

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關鍵詞：益訴訟；現狀；發展方向

公共利益顧名思義，是與每個人息息相關卻又不是私有于某個人的利益，是不特定多數人的利益。隨著當前我國經濟社會的不斷向前發展，越來越多侵害公共利益的案例發生，行政權力的運用、各類占據壟斷地位企業的格式條款、自然環境的破壞等等侵害著弱勢獨立個體切身利益的事件層出不窮，“小額多數”案件大量涌現，而維權成本高、相關法律匱乏、主體的難界定、訴訟雙方社會地位的失衡等諸多限制，最終導致國家利益、社會公共利益和不特定多數人的利益面臨著嚴重的威脅，普通百姓很難在自身利益遭受損失時能夠有所作為。

一、公益訴訟的現狀概述

我國民事訴訟法第55條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！边@一規定確立了公益訴訟制度，使我國公益訴訟制度邁出了跨越性的一步。而關于公益訴訟提起主體“法律規定的機關和有關組織”，就目前法律規定來看，僅《海洋環境保護法》規定的國家海洋局有權提起公益訴訟，該法第九十條第二款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，有由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”而其他法律中，尚無有關公益訴訟主體的規定，哪些組織事宜提起公益訴訟，還需要立法機關在制定法律時進一步明確，還需要司法機關在司法實踐中逐步探索。

二、現階段存在的問題及主要癥結分析

近日，由中國公益訴訟網主辦的2013年十大公益訴訟案件評選活動召開，入選的公益訴訟，除少數獲得法院立案、審理之外，大部分都被法庭拒之門外，公益訴訟道路越走越窄的心聲逐漸引起法律界的共鳴。訴訟主體地位立法缺失、侵權涉及面廣與法律不夠健全之間矛盾突出、公益訴訟雙發地位差異，這一系列原因導致公益訴訟立案難、難、賠償難。

現階段特別是新民訴法頒布以來，在涉及環境污染、食品安全、網絡資費、消費權益保障等多重領域，山西近百名兒童接種高溫變質疫苗死亡、油田大面積溢油等環境污染和食品安全事故頻繁發生，作為利害關系人的受害者通常處于弱勢地位，既沒有能力收集證據，又沒有能力支付高昂的訴訟費用，就會出現由于無法在行政與法律中找到出口，而轉向的悲劇。一些民間社團組織和律師試圖提起公益訴訟，為受害者爭取賠償維護公共利益，卻因為缺乏法律主體資格，訴訟很難被受理，而立法機關為了防止惡意訴訟、濫用訴權等原因而緊閉個人公益訴訟的大門。法律雖然現在規定有關組織，但是沒有司法解釋立法解釋，在對公益訴訟主體上雖然從限定一家到有條件放開，但是放開的尺度一直備受爭議。以在云南曲靖的鉻渣污染事件為例，受環保民間組織委托鉻污染訴訟的3名律師，在進行取證過程中，被相關人員堵截，攝像機、照相機被扣。之后云南陸良政府通報稱，涉鉻渣污染企業已復產驗收合格。倘若社會團體取得了公益訴訟的主體資格，但在現實中仍然受到各種地方勢力的排斥，所謂的公益訴訟必然會舉步維艱。

三、未來公益訴訟發展趨勢和社會期望

與國外相比，我國社會公益組織發育相對落后，在公益訴訟中調查取證、訴訟費用承擔上受到諸多限制，這就要求立法確認社會團體可提起公益訴訟，適當放權、賦權社會團體，給其健康成長的土壤和空間。而未來公益訴訟的走向，筆者分析包括以下三個方面：

一是逐漸完善維權主體。在公益訴訟作為個人組織時，因為自身力量的薄弱而難以滿足舉證責任的要求，處于法律監督者地位的檢察機關無疑是提起公益訴訟的最適合“人選”，其收集證據的能力自不待言，在公益訴訟人向檢察院提出申請，檢察院在經審查后，可與公益訴訟人作為聯合當事人或其作為主要訴訟參與人，進入公益訴訟程序。但由執法機關作原告，很容易牽連地方利益，進一步導致行政不作為，兩相權衡，處于利益中立地位的社會團體當是提起公益訴訟的最佳原告。這就要求立法機關和司法機關在司法實踐中通過法律法規來逐步確定公益訴訟的主體

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關鍵詞：檢察機關；環境污染；公共環境利益

一、國外關于提起環境公益訴訟原告資格的規定

美國可以說是世界上最早建立環境公益訴訟制度的國家同時也是環境公益訴訟制度最完備的國家之一。在美國，檢察官，任何組織和個人都可以提起環境公益訴訟，它的環境公益訴訟制度主體的范圍非常廣，并且對檢察機關的權限從立法層面上予以確立。英國的環境公益訴訟制度主體范圍也很廣泛，包括檢察長、私人和私人組織、地方政府機關、環保集團等。其中檢察長的權力最大，在環境民事公益訴訟中直接代表政府或應訴，但私人或私人組織的權利是受到限制的只有在取得檢察長同意后才可以提起有限公益訴訟，但是令人意外的是地方政府機關可以以自己的名義提起與本地居民利益有關的公益訴訟，既不需要得到檢察長的同意，也不必使用告發人訴訟方式。另外環保集團也可以接受受害人的委托提起環境公益訴訟，以進一步維護人民群眾的環境公共利益。在法國，檢察院作為當事人進行訴訟，檢察院代表社會。除檢察院外，環保團體也可以替受害人提起環境公益訴訟，從而更好地保護環境公共利益。

從國外關于提起環境公益訴訟原告資格的規定，可以看出檢察機關是國際上公認的提起環境公益訴訟的主體。

二、我國檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的困境

修改前《民訴法》關于的原告的規定是：與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織。這一有關原告資格的限制一度成為檢察機關提起環境公益訴訟的障礙。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格規定為“法律規定的機關和有關組織”，這與修改前《民訴法》關于原告資格的限制相比已經寬松很多。但是新《民訴法》僅用“法律規定的機關”含糊界定，并未明確說明“法律規定的機關”中包括檢察機關，使得檢察機關在司法實踐中是否具有原告資格提起環境公益訴訟仍無明文的法律規定。在司法實踐中，原告資格問題在環境公益訴訟中是檢察機關最為犯難的問題，檢察機關提起環境公益訴訟的依據主要基于當地檢察院與法院的會簽文件或者地方人大常委會關于對公益訴訟實施檢察監督的決議等地方性法律依據，然而這些依據程序不規范、效力低，沒有從根本上解決檢察機關在提起環境公益訴訟時主體是否適格的問題，嚴重阻礙了檢察機關在提起環境民事公益訴訟時工作的開展與進行。

檢察機關作為原告提起環境公益訴訟會與三方存在主體沖突問題。首先是海洋環境監督管理部門。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格限定在“法律規定的機關和有關組織”，關于“法律規定的機關”，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》規定的海洋環境監督管理部門。因此，海洋環境監督管理部門是目前唯一具有明確法律授權的環境公益訴訟原告資格的機關，在海洋環境污染案件中，檢察機關與海洋環境監督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。其次是地方環境保護行政部門。2010年6月最高人民法院的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中規定：環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件各級人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方環境保護行政部門作為原告提起環境公益訴訟的資格。在司法實踐中亦有環境保護行政部門作原告提起環境公益訴訟的探索。因此，檢察機關與地方環境保護行政部門之間就環境公益訴訟原告資格也存在主體沖突問題。最后是新《民訴法》規定的“有關組織”?！董h境保護法修正案》（草案二次審議稿）規定：中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以對破壞生態、環境污染等損害社會公共利益的行為向人民法院提訟。隨著環境保護法的即將修改，中華環保聯合會等環保組織在提起環境公益訴訟方面起著越來越重要的作用。如何協調檢察機關與環保組織在環境公益訴訟方面各自的功能也是要解決的重大問題。

三、檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的優勢

新《民訴法》第55條將提起環境公益訴訟的主體限定在“法律規定的機關和有關組織”。我國國家機關包括很多類型，既包括權力機關、行政機關、軍事機關，又包括審判機關、檢察機關，和其他國家機關相比，檢察機關作為環境公益訴訟原告具有很大優勢。

首先，檢察機關與地方環境保護行政部門相比更具有積極性和公正性。擁有長期從事司法工作的法律專業人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在現今市場經濟大潮下，一些地方環境保護行政機關僅著眼于當下利益，而忽視了社會環境的公共利益，甚至一些地方還存在地方保護主義和部門保護主義。由于地方政府同破壞環境的實施者之間往往具有一定利益上的聯系，而環境保護行政機關又受到當地地方政府的限制，因此環境保護行政機關對破壞環境公共利益的實施者尤其是那些與地方政府有利益牽連的實施者不能有效的制止和追責。使得環境公共利益得不到及時、有效的司法干預和保護。相反的檢察機關不會陷入地方保護主義的困境，能夠獨立的從事環境公益訴訟活動，檢察機關作為法律監督機關不但能在環境公益訴訟的過程中發現有關部門的違法犯罪現象，而且能夠通過提起環境公益訴訟，對其進行強有力的威懾，促使他們自覺維護社會公共利益。顯然與環境保護行政機關相比檢察機關在提起環境公益訴訟方面更具有優勢。

其次，檢察機關與環保組織相比有較強的訴訟能力和取證能力。擁有長期從事司法工作的法律專業人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在西方發達國家，環保組織已成為提起環境公益訴訟的核心力量，因為環保組織不但具有中立性、公正性強、積極保護等特點，而且擁有技術、資金、人員方面的支持。雖然這幾年我國的環保組織也有很大發展，但是各種環保組織的發展并不是很完善，各團體之間能力、素質、設備及技術支持等方面有很大差距。我國很多環保組織體制不清楚，具有國家編制的性質，在很大程度上都是依靠政府撥款來經營，容易受到投資人的影響。因此，在我國相比于環保組織，檢察機關作為提起環境公益訴訟的原告更具有優勢。

最后，檢察機關相較于公民個人來說在資金、技術等方面更具有優勢。環境公益訴訟是的被告往往是有錢有勢的企業，而且環境公益訴訟由于取證難所以是一場持久戰，僅靠公民個人的資金是很難支撐下去的。另外相較于檢察人員公民個人對于法律知識知之甚少，對提起的環境公益訴訟在證據把握、證據保存等方面存在困難。

解決檢察機關在提起環境民事公益訴訟時原告主體資格的問題，消除檢察機關在提起環境公益訴訟時的原告資格障礙，對于更好地發揮檢察機關在提起環境公益訴訟方面的優勢和功能，有效保護環境公共利益，制止危害環境的行為是非常有必要的。（作者單位：河北經貿大學）

參考文獻：

[1]張建偉、朱曉晨：《檢察機關提起環境公益訴訟若干問題研究》，河南：《中國環境法治》，2011年卷（上）

[2]廣州市番禹區人民檢察院課題組：《檢察機關提起環境公益訴訟制度研究》，廣州：《中山大學法律評論》第9卷?第1輯

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關鍵詞：公共利益 民事公益訴訟 主體

近年來，一種新類型的案件在我國民事訴訟實踐中不斷涌現，它常常被媒體稱為公益訴訟。它的出現也引起了我國學術界和實務部門的廣泛關注。茲舉三例說明：

案例1：2001年10月17日，東南大學法律系施建輝、顧大松兩位老師向南京市中級人民法院提訟，他們訴稱南京市中山陵園管理局于中山陵風景管理區內紫金山興建“南京紫金山觀景臺”，該建設行為“破壞了其享受自然景觀帶來的精神上的愉悅”，他們二位作為購買中山陵風景區年票的消費者，理應享受優美環境的權利受到了侵害，故要求南京市規劃局撤消對紫金山觀景臺的規劃許可。此案在南京中院及江蘇省高院均未能被受理，但南京市政府在2002年2月自動拆除了觀景臺。

案例2：2004年和2005年，江蘇省高淳縣發生兩起車禍。經交警認定，死者均為外來無名流浪人員。由于無法確定具體身份，又無人認領尸體，事故后續處理工作無法進行。2007年4月在高淳縣檢察院的建議下，高淳縣民政局以社會救助部門以及流浪漢監護人的身份，將3名肇事司機和相關保險公司告上法院，并索賠30余萬元。此案一審以民政局被駁回告終，民政局不服判決，繼續上訴到了南京市中級人民法院。南京市中院做出終審裁定，維持原判，駁回上訴。高淳縣檢察院認為，此案雖然法律上存在空白，但流浪漢作為受害者，其生命健康權同樣應受到法律保護。根據《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，作為救助單位的民政部門應當提起人身損害賠償的民事訴訟，為死亡的流浪漢討回公道。

案例3（模擬案例）：南京市人民政府在一次政府采購中遭到供貨商違約，人民政府給付貨款后，供貨商遲遲不交付商品，而南京市人民政府也怠于行使此項請求權。那么在這種情況下，作為南京市的一位普通市民能否以納稅人的權益受到侵害，提起一個旨在保護公共利益的民事訴訟？

上舉案例，共同說明了民事公益訴訟中的關鍵性問題——原告資格。其中案例1和案例3中討論的是公民個人能否成為公益訴訟之當事人；案例2中，檢察機關的公益訴訟主體資格是否正當？

一、民事公益訴訟概述

（一）利益及公共利益

利益，是人類社會一切活動的基因。誠如龐德所言，利益是存在于法律之外的一個出發點，法律必須為這個出發點服務。他認為利益可以區分為個人利益、公共利益和社會利益三種。個人利益“直接涉及個人生活的要求或希望，并被斷定為是這種生活的權利?！惫怖妗吧婕耙粋€政治上有組織的社會生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權利”。社會利益“即以文明社會中社會生活的名義提出的使每個人的自由都能獲得保障的主張或要求”。

我國社會對利益的分類，最常見的一種是將其分為個人利益、集體利益和國家利益。在法律上，公共利益一詞時常出現，有時亦用社會公共利益。二者有何差別，實有言明之必要。公共利益的位階高于社會公共利益，社會公共利益是公共利益的一種表現形態。那么，公益訴訟中的公益作何解釋呢？公益訴訟中的公益可謂之為公共利益之縮寫，具體而言，可包含社會公共利益以及國家利益兩個層面。

（二）公益訴訟與民事公益訴訟

公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述檢察機關、公益性團體或個人所進行的具有公益性質的訴訟活動。與維護個人和組織自身的合法權益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護國家利益和社會秩序?；诹_馬法“諸法合一”“民刑不分”的立法體例，公益訴訟并未分為刑事、民事等方面的公益訴訟。

民事公益訴訟是指對侵犯社會公共利益的民事違法行為，國家專門機關、社會組織或公民依法向人民法院提訟，要求違法者承擔法律責任的制度。該制度有幾個不同于傳統民事訴訟的地方：其一，訴訟的目的是維護社會公共利益。在公益訴訟中，兩造雙方關心的是公共利益的問題，訴訟標的已非私益。其二，受害主體具有廣泛性。民事公益案件的受害者眾多，且甚為分散，少則十幾人，多則上萬人。其三，公益訴訟與傳統訴訟相比，判決結果影響深遠。蓋公益訴訟所涉利益往往具有公益性和集合性，故判決結果的影響頗大，可能導致重大決策的調整乃至某項法律法規的修改。

二、新民事訴訟法對民事公益訴訟當事人的規定

（一）新法對民事公益訴訟范圍和主體的界定

2013年1月1日我國頒布施行了新《民事訴訟法》。其中第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！庇纱丝芍?，“法律規定的機關和有關組織”成為新法界定的我國公益訴訟的原告。

（二）對新法中民事公益訴訟主體的評價

由于新民事訴訟法對于公益訴訟主體的規定甚為模糊，導致在實務中較難操作，所以對主體問題的分析是十分必要的。

對于本條“法律規定”的限制范圍問題，筆者有兩種看法。其一為“機關”和“有關組織”均受“法律規定”的限制；其二為“法律規定”僅僅拘束了“機關”，而不關涉“有關組織”。是故于司法實踐中，哪些組織可以成為公益訴訟的當事人，在哪些具體案件中可以賦予不同的主體訴權，都是需要進一步討論的問題。

三、民事公益訴訟主體問題的分析

從保護國家利益和社會公益的角度考量，檢察機關、公民個人以及社會公益團體應被賦予民事公益訴訟主體的資格。

（一）檢察機關

在前述的三個主體中，檢察機關是最適合代表公共利益而被賦予當事人資格的。原因有三：其一，檢察機關代表的公益性以及訴訟性使其成為原告的最佳人選；其二，檢察機關行使監督權的最關鍵的方式便是公訴權；其三，不論是大陸法系還是英美法系，檢察機關均是民事訴訟的主要主體。

在我國，可以于下列3個方面使檢察機關成為民事公益訴訟的原告：一是涉及國家利益的賠償類案件，如破壞金融市場正常秩序的壟斷；二是公害案件，如因食品衛生而造成眾多的消費者人身傷害；三是其他涉及公共利益的重大案件。

（二）公民個人

憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”公民作為國家事務的監督管理者，對所有侵害國家利益、公共利益以及不特定人利益的行為均有提訟的權利。

惟公民提起公益訴訟有濫用訴權之虞，誠如一把雙刃劍，利弊須加以權衡。準此以言，應對公民個人享有的民事公益訴訟加以限制。筆者認為，于提訟之時，公民個人可以先向有優先權的主體提出建議，并以此作為前置程序。

（三）社會公益團體

因為公民個人在提起公益訴訟方面，尚有諸多局限，若賦予社會公益團體以訴權，就可以很好地平衡與被告的實力問題。

我們可以嘗試在下列兩類案件中使社會公益團體具有民事訴訟主體的資格。首先，環境污染類的案件。對于環境治理以及保護方面涌現的大量案件，環境保護協會等公益團體如果作為原告提訟，則可以起到十分積極的作用。其次，消費者權益保護類的案件。如今，食品安全等消費者權益受到嚴重侵害的案件層出不窮。若此時賦予消費者協會以訴訟主體資格，必然會成為維護消費者權益的一大屏障。

四、結語

我國公共利益的民事訴訟保護機制尚不健全，其中最關鍵的主體問題需要進一步探索。要在我國建立起公益訴訟制度，明確公益訴訟的主體是最重要的，只有明確地界定了民事公益訴訟的原告資格，才能開啟公共利益的民事訴訟保護機制的大門。

參考文獻：

[1]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

[2]肖建華，唐玉福.論公益訴訟的理論基礎與程序建構[N].河南省政法管理干部學院學報，2008（1）.

[3]王學錦.特殊類型訴訟中的司法正義[M].北京：人民法院出版社，2003.

[4]柴發幫.體制改革與完善訴訟制度[M].北京：中國人民公安大學出版社，1991.

[5]粱慧星.關于公益訴訟[A].北京：中國政法大學出版社，2001.

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【關鍵詞】民事訴訟；民事訴訟法；公益訴訟；公益訴訟制度

在社會各界的強烈呼吁下，2012年8月31日“關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”經過三審順利通過了。在新《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！边@條規定對于公益訴訟而言是中國法制史上一個十分重要的突破，并從此揭開了我國公益訴訟的新篇章。代表了民事訴訟中一個新的生命力和未來發展方向。以下筆者針對公益訴訟及其特點，以及新法在實際生活中的理解和適用等相關問題進行闡述。

一、公益訴訟及其特點

公益訴訟，是指有關國家機關、社會團體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益等行為，請求人民法院進行糾正和制裁的訴訟活動，按照提訟的主體公益訴訟可以劃分為檢察機關提起的公益訴訟、其他社會團體和個人提起的公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。公益訴訟第相對于普通私益訴訟而言的。我國的新《民事訴訟法》規定的公益訴訟，是指特定公家機關和社會組織，根據法律法規的授權，對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。

由此，我們可以看出公益訴訟的四個特點：一是主體的特殊性，其原告是無直接利害關系的不特定主體并且為的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即為的是不確定多數人的利益，該利益又可以分為擴散性利益（環境污染案件）和集體性利益（侵害消費者團體案件）；三是訴訟中國家干預較強，由于此類案件多涉及到公共利益因此國家重視和干預程度有所增加；四是判決效力具有擴張性，在公益訴訟中權利受害人不一定全部參加到訴訟之中，有時需要擴張到裁判以外的當事人。由于我國公益訴訟的實踐太少，很多訴訟程序問題還需要大量的探索完善，所以在此次修改中僅集中解決制約公益訴訟開展的基本問題，若要在立法中建立一套完整的公益訴訟條件還不成熟，其他問題在今后的實踐中繼續完善。

二、公益訴訟的適用范圍

新《民事訴訟法》采用的而非絕對式列舉的方法將兩類目前損害社會利益突出的問題納入公益訴訟范圍：一類是污染環境；另一類是侵害眾多消費者合法權益。并加以“（等其他）損害社會公共利益的行為”這一兜底概述對公益訴訟的范圍予以補充。這種規定將公益訴訟的案件范圍明確化，完整化，增強了在今后的法律實施過程中可操作性和運用性。

但是在審判實踐中，受文義解釋和目的解釋的限制對公益訴訟的案件范圍又有所限制：一方面是只有當環境污染、侵害眾多消費者合法權益的行為是損害公共利益時才可以依此提起公益訴訟，這就意味著如果只是涉及個人利益基于維護個體利益而提起的訴訟則不屬于此范圍之內；另一方面可以提起民事訴訟的案件不僅限于環境污染和侵害眾多消費者利益兩類案件，在條文中規定的“其他社會公共利益”受到侵害的也可以根據實踐的發展逐步包含在公益訴訟的范圍之內。

三、公益訴訟的理解與適用

1、關于公益訴訟的受理條件。確定公益訴訟案件的受理條件，首先要準確把握民事公益訴訟的定位。民事公益訴訟是司法行為，受民事訴訟一般受理條件的限制，既包括積極的條件也包括消極的條件。為了防止當事人濫訴，人民法院審查受理民事公益訴訟時，除審查人是否具備新民事訴訟法第一百一十九條規定的條件外，還應當注意根據新民事訴訟法第一百二十四的規定。除此之外，還要求人提供的狀中提供初步證據證明環境污染或者侵害眾多消費者合法權益等侵權行為及其對社會公共利益的危害性，并說明其訴訟請求的合理性。對不具備條件的，應裁定不予受理。

2、關于公益訴訟的主體。新《民事訴訟法》第55條規定公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。對于“法律規定的”的限制范圍問題，目前還存在爭議。從現行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機關，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》第92條第二款規定的“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”。

3、關于公益訴訟的請求類型。關于公益訴訟的請求可以分為預防性請求和賠償性請求。對于預防性請求原告可以依據《中華人民共和國侵權責任法》第15條的規定，請求責任人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等責任；而對于賠償性請求即賠償損失有一定的爭議，但筆者認為原告申請人民法院執行有關生效判決時，人民法院應當要求其提供財政部門指定的收款賬戶。

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中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）09-038-03

公民訴訟制度誕生于20世紀70年代，是美國環境保護運動的產物。美國國會為了彌補政府在治理環境中的失靈現象，規定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規定了環境公民訴訟。現在，大部分美國聯邦環境法律都規定了公民訴訟制度，在保護環境方面發揮了制度價值，值得我國借鑒。

一、 公民訴訟制度

公民訴訟沒有統一的概念，歸納總結為：美國聯邦或者州法律、行政規章中規定了公民訴訟條款的，為了維護該法律的實施，依公民訴訟條款的授權，任何美國公民有權代表自己對違反該項環境法律、法規的違法行為人或者機構（包括政府機構）提起訴訟。

（一）公民訴訟的原告

公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護和再生法》把“任何人”界定為包括個人、信托基金機構、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團、州政府、市、鎮等市政當局、州委員會、州政府機構、任何洲際法律實體（包括所有的部門和機構）和美國聯邦政府的任何機構 。1986年最高法院在一個判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機構以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監督、公眾參與的立法目的一致。

（二）公民訴訟的案件范圍

哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴格界定，美國公民或者組織只能在規定了公民訴訟條款的法律領域提起公民訴訟，沒有規定公民訴訟條款的法律領域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領域存在公民訴訟可能，而在《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領域不存在公民訴訟制度，因為這些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯邦或州環境法律條款和依據該法授權頒布的任何行政規章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執行之訴和針對行政機關的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機關的“督促履職之訴”是以聯邦或州環境法律的行政執法機關的不作為違法行為提起的公民訴訟。

（三）被告和訴訟類型

公民訴訟的被告由法律明確規定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個人、民間組織和美國政府、政府機構都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領域內的侵權、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領域內的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。

（四）公民訴訟的限制

美國法律對公民訴訟的提起設置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯邦法律的公民訴訟條款中規定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發出通知，在原告發出通知之日起一定期限內，任何人不得提起環境公民訴訟。

公民訴訟還會受到行政機關勤勉地實施法律的限制。也就是說，如果聯邦環境法律的執行機構或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。

（五）管轄法院和訴訟費用的負擔

公民訴訟由被控違法行為發生地或其他被控事項發生地所在區域的聯邦地區法院。在訴訟費用的承擔方面，美國聯邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規則”，規定訴訟當事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔訴訟費用。公民訴訟中，訴訟費用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達十幾年的審理過程中，當事人支付各項訴訟費就達到百萬美元。嚴格適用“美國規則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵、促進公共政策的私體執行，國會規定了公民訴訟的“律師費轉移制度”。即法官可以根據案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費判由任何一方當事人承擔，或將勝訴方或實質勝訴的律師費判由敗訴方負擔。突出和激勵公眾參與的積極性。

二、我國環境公益訴訟的構建

我國是成文法國家，法律作為司法機關和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導致實施障礙，最終影響法律的威信，我國的環境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環境公民訴訟制度，構建我國的環境公益訴訟制度應當從立法上完善一下幾個方面：

（一）明確環境公益訴訟案件范圍

環境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區別于其他私益訴訟，基于此特點該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規定了相應的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據，進行法律的適用。

美國的公民訴訟是在法律中直接規定公民訴訟條款，通過授權進行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機關可以針對相關法律進行修訂，在《環境保護法》等環境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環境公益訴訟條款。通過法律條文授權具體的環境損害可以提起環境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標 。公民或者社會團體可以對超過國家或者地方標準的排污單位或個人提起環境公益訴訟。又如在《環境保護法》中可以規定“為了保護本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團體可以對損害環境公共利益或則將會損害環境公共利益的行為提起環境公益訴訟。”

依照公民訴訟條款所制定的環境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團體只有在環境法律規定環境公益訴訟條款時才能救該法依據該條款提起環境公益訴訟，沒有環境公益訴訟條款的授權則不能提起環境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強。法律修改壓力下，值得借鑒。

（二）突出公眾參與，擴大原告主體范圍

美國的公民訴訟制度是在公眾大規模的環境保護運動中誕生的，公眾參與、公眾監督是這一制度的特色。環境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價值。環境公益訴訟的性質決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規定，僅是《環保法》第58條對社會團體提起公益訴訟作出了規定，沒有涉及其他原告。造成司法實踐中不同法院對提起環境公益訴訟的同一原告態度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監督、公眾參與，我國環境公益訴訟制度原告：

1.環境民事公益訴訟中的原告范圍。環境民事公益訴訟是針對污染環境、破壞環境、降低環境價值等侵權行為進行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環境賠償金或者補償金可以用于生態恢復和補償，環境民事公益訴訟的原告范圍應當盡量廣泛，增強社會監督，彌補政府執法不足和行政罰款的數額過低等缺陷。另外我國現階段信息公開不足也要求環境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應當包括公民、社會團體、對自然環境負有監管職責的國家行政管理機關。

2.環境行政公益訴訟的原告范圍。環境行政公益訴訟是針對國家行政管理機關侵害環境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機關或授權行政行政權的組織，在原告范圍上略窄于環境民事公益訴訟，應當包括公民、法人、社會團體等私主體。

在我國的環境公益訴訟實踐中，檢察機關也可以作為原告提起環境公益訴訟，越來越多學者認為檢察機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體。根據我國憲法和法律的規定，代表環境公共利益的國家機關并非檢察機關。如《環境保護法》明確規定國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關。而且根據憲法、檢察院組織法等法律，檢察機關的主要工作職能是負責刑事公訴和法律監督，它應當從打擊犯罪和監督法律實施領域維護公共利益。如果賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機關的工作負擔，而且會使其自身即擔任原告又擔任法律監督者，造成權力體系混亂。在法律專業化時代，檢察機關相對于其他主體不具有環境保護專業知識優勢，所以，不應當賦予檢察機關原告資格。

（三）環境公益訴訟的被告與訴訟類型

美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機構等行政機關。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環境公益訴訟依據被告的不同可以劃分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。

（四）設置環境公益訴訟前置程序

公民環境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環境法》修正案的審議過程中，立法機關沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環境公益訴訟設置前置程序。

對于原告提起環境公益訴訟設置提前通知程序和勤勉地執行法律的督促程序。

1.在環境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當地環境保護行政機關發出通知，告知將要對違法者的行為提起環境公益訴訟。在通知發出之日起六十日內，不得提起環境公益訴訟。通知程序是提起環境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時糾正其違法行為，減少對環境的損害，同時可以彌補政府的執法漏洞，加強行政監管。

2.在環境行政公益訴訟中，設置提前通知程序和勤勉執法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權行為提起環境公益訴訟，應當提前60天通知作出違法行政行為的行政機關，行政機關可以及時的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機關在通知期限內，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環境公益訴訟。環境公益訴訟原告對負有相應管理職責的行政機關的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機關，如果行政機關在通知期限內積極作為，履行監管職責，原告不能針對不作為行政行為提起環境公益訴訟。

法制與社會

在我國環境侵權由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄?，F有訴訟程序法中僅涉及案件受理費的負擔，通常律師費用由雙方當事人各自負擔。環境公益訴訟的特點案件本身復雜、取證難、鑒定費用高、律師費用高，由與案件沒有直接利害關系的公民、社會團體負擔這筆費用不僅會造成實質的不公平，還會打擊公眾提起環境公益訴訟的積極性?？梢越梃b公民訴訟的“律師費用轉移制度”，建立我國環境公益訴訟的“訴訟費用轉移制度”，即在環境公益訴訟案件中，法院可以依法律規定，將訴訟費用（包括案件受理費、律師費、鑒定費等）判由一方當事人承擔，或依據法律規定將訴訟費判由實質的敗訴方承擔，一方當事人或者實質敗訴方通常是污染行為人。

三、 結語

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環境公益訴訟概述

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟最早產生于古羅馬時期，檢察機關提起公益訴訟的制度最早始于法國，但真正得以引起人們的廣泛關注和運用則是在20世紀中期的美國。1986年美國在修改后的《反政府欺騙法》中明確規定：任何個人或公司發現有人欺騙美國政府、索取錢財，有權以國家的名義控告違法方，并在勝訴后分得一部分罰金。美國1890年通過的《謝爾曼法》和1914年的《克萊頓法》標志著公益訴訟制度在美國的成熟。

現代公益訴訟是指特定的國家機關、相關組織和個人，依據憲法和法律法規的授權，對違反法律侵犯國家利益、社會公共利益和不特定多數人利益的行為提訟，由法院依法追究其法律責任的活動。

環境公益訴訟是伴隨著現代社會工業化進程逐步產生的。我國以前并沒有在法律上明確環境公益訴訟制度，但在2013年1月1日生效的新修訂的《民事訴訟法》第55條對環境公益訴訟制度做出了明確的規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”。

?中國建立環境公益訴訟的可行性和必要性

建立我國環境公益訴訟制度的可行性表現在以下幾個方面：第一，建立環境公益訴訟制度符合我國訴訟法的目的。第二，環境公益訴訟制度符合我國的訴權理論。建立環境公益訴訟制度，賦予公益訴訟代表人程序意義上的訴權，完全符合現代訴權理論。第三，國外環境公益訴訟立法和司法實踐可以借鑒。當今世界，許多國家已經建立了環境公益訴訟制度，并且在實踐中不斷完善，產生了一定的社會效益，值得我們借鑒。

建立環境公益訴訟制度的必要性在于：第一、環境公益訴訟體現了憲法原則。環境權是現代人的一種基本權利，憲法賦予人民一定的權力，這是對人權的保護，也是憲法原則在訴訟領域的具體體現。第二，環境公益訴訟制度有利于加強監督。環境公益訴訟制度是抑制日益膨脹的行政權力、彌補現有監督機制漏洞的有效途徑。第三、環境公益訴訟制度的建立將進一步增強公民的權利意識。由于受到中國傳統法律制度的影響，人們法律意識不強，法制觀念淡漠，加上我國目前有些執法、司法人員素質偏低，導致人們普遍懷有厭訟情緒。建立環境公益訴訟制度有助于增強人們對行使權利的信心，有助于樹立法律權威，有助于提高社會主義法制觀念。

我國環境公益訴訟制度中存在的問題

第一，立法缺乏系統性，各個部門法之間缺少有效的生態銜接。環境公益訴訟不僅涉及私法領域，而且還涉及公法領域，法域較廣泛，而我國現代環境公益訴訟也僅僅是在剛修訂的民事訴訟法中一言帶過，其他各個部門法中也缺少具體的保障措施。立法的不完備，必然導致合法權利成為虛權，無法得以實現。

第二，環境公益訴訟的主體資格不明確。盡管新修訂的《民事訴訟法》明確規定：對污染環境行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。但是民訴法并沒有具體界定屬于“法律規定的機關和有關組織”中的“機關和有關組織”的具體范疇，這就讓司法機關無法可依、有法難依。

進一步完善我國環境公益訴訟制度

環境公益訴訟是保護環境的重要武器。全社會都期待通過這一制度促進公眾參與，保護和改善生態環境，對排污者形成一定壓力，遏制環境污染和自然資源破壞的趨勢。我國憲法規定保護環境是國家的一項基本國策。環境資源的稀缺性和不可再生性使人們必須重視環境問題的有效解決，因此，在環境立法中確立環境公益訴訟制度尤為重要。

我國環境公益訴訟還處于初級階段，建立能夠吸引公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。因此，筆者認為，隨著我國人權入憲，公民權利、民主觀念深入人心，我們首先要進一步明確有權提起環境公益訴訟的主體資格，及時修改現行《環境保護法》，或者由最高人民法院出臺有關司法解釋，明確界定有權提起環境公益訴訟的機關和組織的范圍，鼓勵民間環保公益組織積極提起公益訴訟。其次，力求進一步完善立法，在各部門法中明確環境公益訴訟主體的權利和義務，在行政法和環境資源保護法中確立環境公益訴訟制度，使之與環境民事公益訴訟制度相銜接，注重公法和私法制度和規范的協調和融合。