時間:2023-08-27 14:55:07
序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇工程招投標法規范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。
隨著我國生產技術的發展,工程項目的招投標工作也在逐步的步入正軌。可是目前我國的招投標依然存在很多的問題,需要我們采用更加有效的辦法去解決。為了使我國的工程招投標市場能夠健康發展,我們要創造有利于招投標行業發展的制度環境,使市場經濟秩序得到進一步的規范同時,也讓招投標機制的優勢更好地發揮出來。
一、工程招投標中存在的法律問題
(一)法律法規及相關配套制度不健全
為了規范招標投標活動,國家雖然根據《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)制定了《中華人民共和國招標投標法實施條例》(以下簡稱《實施條例》),但是我國相關的招投標配套制度仍不健全。例如在《實施條例》中要求法定公開的招投標范圍就過于抽象,不易于操作。在如今的法律法規框架下,很多問題沒有相關的法律法規可依,地方行政主管部門雖然出臺了一些規范管理性的文件,但由于其不是“法”的層面,所以影響力不大,導致效果也不甚明顯。
(二)招投標法律法規不夠適應社會發展
我國的法律法規制度建設相對滯后,不能適應招標投標業務的快速發展。《招標投標法》頒布實施已有多年,由于市場條件發生了很大變化,某些條款規范已經不能適應現行的市場環境的需要,對一些新問題的處理缺乏相應的法律依據。例如,現在的市場經濟條件下,如果按照招投標法律制度的規定,那么招標人與投標人違法所得的利益將遠大于對其的罰款數額要,這樣的低成本違法,實際上是變相的鼓勵非法招標。
(三)招投標法律體系標準不一
當前,我國招標管理體系中存在的法律規范不統一,各按自己的主張辦事,不互相配合、招投標關鍵環節中缺少法律規定等諸如此類的問題需要被改善。例如,《實施條例》第四十五條規定:“國家實行統一的評標專家專業分類標準和管理辦法。具體標準和辦法由國務院發展改革部門會同國務院有關部門制定。”可以發現,這樣的立法規定,具體的評標辦法也是下放到國務院部門,同樣給了“權力尋租”的機會。
二、工程招投標中法律問題的解決對策
(一)及時更新法律法規
工程招投標過程中,法律法規的執行上出現漏洞問題時,需要及時更改使其適應發展。在我國社會生產力飛速發展的今天,經濟形態日益繁雜,經濟秩序對法越來越具有依賴性。工程招投標過程中,對于違法行為的處罰,需要加大處罰力度,例如可根據獲得收益規定罰款比例。另外,建設單位在指定分包、指定主要材料、支付工程款時不按合同約定等問題,對此亦沒有相關的法律法規約束,也沒有相關的懲罰規則。在履行合同過程中,這些問題同樣需要上升到法律層面來解決,明確相應的法律法規。
(二)完善招投標法律責任制度
提高招投標市場違法違規行為法律成本,除了給予相應的經濟懲罰外,還要就今后參與工程市場招投標活動作出限制性規定,以有效震懾市場上違規者,使違法者產生畏懼。要將招標投標法制建設與信用體系建設有機結合在一起,與國家建立的信用登記制度或其他的社會誠信制度相結合,使二者相互促進、相互聯系。例如與銀行誠信制度相結合,一旦招投標的單位或個人出現違法招投標現象,銀行誠信系統也可將其記錄,通過增加違法成本的方式遏制招標投標人的違法成本。
(三)建立統一的招投標法律體系
我國要聯系現如今國家的發展的現實情況,借鑒國外發達國家的立法經驗,適時修訂《招標投標法》,明確《招標投標法》中不盡明確或遺漏部分內容,加快建立統一的招投標法律體系。通過制定《實施條例》,明確中央政府各部委職責,省級政府可以出臺招標投標規章,取消地市級及下級政府有關招標投標的“土政策”;統一國家各部委對招投標同一監管內容的不同做法;對依法必須招標項目申請邀請招標的情形做出明確規定,對邀請招標的比例上限做出要求;明確對規避招標的項目承接人的處罰條款;明確對專家組成不符合規范做法的懲處依據,明示對違法行為的民事訴訟或仲裁的司法救濟途徑。對規范性做法如兩步法開標、兩分離評標、投標人隱名評審和電子招投標等予以認可。同時,相關的部門應該提出明確的法律法規,在對編制招標文件、審核招標人的資格、評委委員會的組成、最低價和底標標價的規定依據以及履行合同等方面進行規定,并且要求提供標準的招標文件和合同文件,對招投標實踐活動進行明確的規范。
(四)積極推行工程清單報價制度
建立健全評標專家管理制度。第一,對于工程量清單的使用可以很好的方便我們治理招投標中的違法亂紀行為。有效的減少招標人與投標人之間的串通、圍標等狀況的出現,并且將傳統的商務標總價的報價方法更改為工程量清單總價的報價方法,使用這種方法可以有效的減少串標的概率。由于使用工程量清單的方式在評標的時候會產生大量的工作,所以,需要借助計算機技術的應用完成核算任務。第二,要做到減少人員的干預與操作,可以采用以下幾種方法:一是,加寬莊家的參與,不斷地實現跨行業、跨地區之間的競爭。二是,使用計算機技術,要采用隨機的概率減少人員的參與與操作。三是,加強對相關專家的了解與熟悉,掌握他們的職責。四是,對評標的全過程進行監督,如果發現使用的專家具有作風的問題就要進行相應的處罰。五是,加強對相關專家的教育與培訓,包含新業務的熟悉與掌握。
結束語
在我國的招投標問題上,還是存在很多的弊端,所以要加強對其的管理與維護。上個世紀八十年代初我國從國外引進了招投標法律制度,隨著不斷的發展進步,我國的招投標法律制度已經基本建立起一個獨立的系統。按照效力層級劃分,可分為三個層次,即基本法律,行政法規及地方性法規和國務院規定的地方政府規章和地方政府規章。這些法律法規存在層層遞進,相輔相成的關系,形成一個有機的整體。1999年8月30日,從頒布實施《中華人民共和國招標投標法》開始,為了進一步建立健全我國的招投標法律法規制度體系,中央各部門先后各自或聯合制定了一系列的法律法規,與此同時,各省、自治區、直轄市政府也紛紛根據自身當地招投標的實際情況,制定并頒布了一些相關的管理條例、實施細則等規范性文件。這些對招投標的工程項目具有重要的作用,對促進整個建招投標行業的發展也有著重要的影響,我們應當根據市場的變化,及時完善相應的法律規范,不斷促進招投標行業的良性發展。
參考文獻
[1]彭霞.探究工程招標管理中的常見問題及解決對策[J].企業改革與管理,2015(7X):16-17.
[2]魏婷婷.探究工程招標管理中的常見問題及解決對策[J].商品與質量,2015(37):16-17.
【關鍵詞】建設工程;招標投標;問題;對策
一、建設工程招投標存在的主要問題
1、規避招標,逃避監管
一些單位和個人,將依法必須招標的工程項目規避招標,逃避政府部門的監督管理。把應當公開招標的項目,千方百計找各種理由將其變為邀請招標;有的則是對工程建設領域內推行招投標的重要性和必要性認識不夠,置國家的政策和法規于不顧,或以專業性強、場地小、工期緊等為由,不辦理招投標手續,或將工程項目隨意肢解到50萬元以下后發包;也有的是部分招標,只對項目的部分工程進行招標,附屬工程則直接發包。
2、招標人的行為不規范
有的招標人在招標中,自認為按規定可以將工程項目直接發包,不報建、也不辦理招投標手續,私自組織一些施工企業洽談造價、工期、質量等合同條款內容,進行所謂的“招投標”,并以帶資、拖欠工程款等種種不合法的條件確定施工單位。而這些施工單位往往不具備相應資質。同時,由于沒有進場交易,政府相關職能部門,如質監、建管、審計等部門,難以對其進行有效的管理,給工程質量造成了很大隱患。
3、招標機構管理混亂
一些招標機構不中立、不公正,拿誰的錢為誰說話。有的為了取得業務,一味迎合招標人,弄虛作假,甚至幫助招標人出謀劃策鉆法律空子;有的招標機構則與投標人相互串通,破壞了招標的公平性。此外,在某些地方和領域還存在招標管理部門和服務機構尚未分離的現象。
4、投標人之間圍標串標現象嚴重
投標中時常出現投標人相互串通,借機抬高或壓低標價,損害投資人利益的現象。主要有以下幾種情形:有的投標人資質通過審查并領取招標文件,卻不進行實質性投標;有的甚至在開標前假借遲到、缺少委托書、身份證、項目經理和技術人員證書原件等各種理由退出;投標人施工組織設計內容空泛沒有針對性,與參與投標的項目情況不相符合,甚至出現張冠李戴的現象,投標文件裝訂裝幀簡單,編寫格式多處雷同,施工方案如出一轍,投標報價明顯漏項或重復計價,漏蓋或錯蓋公章等等以造成在一個標段中只有一家或者極少數幾家企業做出了實質性響應。這幾種情形很難被界定,增加了防范和打擊的難度。
5、評標定標缺乏科學性
評標定標是招投標工作中最重要的環節,要體現招投標的公平合理,必須要有一個公正合理、科學先進、操作準確的評標辦法。目前國內還缺乏這樣一套科學有效的評標方法,致使一些建設單位仍單純看重報價高低,以取低標為主;評價小組成員中絕大多數是建設單位派出的人員,有失公平公正;評標過程中,評標專家作為評標工作的主體,其職業道德、專業水平和法律知識等因素直接影響評標工作的質量;開標后議標現象仍然存在,甚至把公開招標演變為透明度極低的議標招標。這樣就給招投標過程帶來很大的風險。
二、建設工程招投標存在問題的主要原因
1、招投標法規體系不健全
建設工程招投標是一個相互制約、相互配套的系統工程,目前招投標本身法律、法規體系尚不健全,市場監督和制約機制力度不夠,配套的改革措施還不完善。首先,《招標投標法》的規定太過于原則,而且對產權交易、土地出讓、醫藥購銷、項目法人招標、代建制招標、兩階段招標等招投標活動都沒有規定,導致出現法律空白,而各部委規章、地方政府規章文件則出現了相互沖突、互不買賬的現象,導致招投標當事人無所適從。其次,有關法律法規存在較多沖突。
2、行政干預相對嚴重
在招投標的實際操作中,“人情工程”、“關系工程”時有出現,行政力量對市場的過分滲透,難以實現公平競爭,許多工程項目招投標表面上看是招投標雙方在平等互利的基礎上進行交易,制定的各項交易規則也符合或基本符合國家和地方的各項規定,但實際上很多工程項目的拍板定案,建設單位不能獨立自主地進行,都要受來自各方面的行政力量的制約。建設主管部門作為招投標活動的行政主管部門,本應嚴格執法,按法律法規程序辦事,但有些地方卻搞部門保護主義,排斥外地施工企業進入本地有形市場,設置各種障礙。
3、工程建設項目招投標多頭管理
由于工程建設項目的特殊性,《招標投標法》中并沒有像其它相關法律一樣,以法律的形式明確招標投標的統一行政主管部門。查看近年的管理文件及制度,涉及工程建設項目招標管理的政府部門有國家發改委(原國家計委)、建設部、交通部、鐵道部、財政部(政府采購辦)、商務部、地方政府等。各部門的招投標管理辦法不完全一致,各部門歸口管理的工程建設項目招標機構也有針對性的分工,對于招標機構和招標機構的要求、認定和定期審查標準各不相同,各個部門和系統均從本地區和本部門的情況出發來制定相應的制度和辦法,因而不可避免地存在局限性和差異性,形成了我國工程建設項目招標采購多頭管理的格局。由此也造成了招投標機構重復設置、招投標管理工作的社會成本增加等問題。
三、加強建設工程招投標管理的對策
實踐證明,招標投標制度是迄今為止最為公平、合理的采購方式之一,必須大力加以推廣,同時應完善招標投標法律法規體系,加強招投標活動的監督管理,嚴格貫徹公開、公平、公正和誠實信用的原則,促使招投標當事人依法開展招標投標及相關活動,確保招標投標工作有序進行。
1、建立健全招投標法律結構體系
健全、嚴格的招投標法制體系是促進招投標活動公開、公平、公正的有效保障,當前我國招標投標法制體系不健全,而且存在許多法律空白漏洞,必須通過立法修改和完善《招標投標法》、《建筑法》等法律,減少上位法之間的沖突;清理現存法規,使行政法規、地方性法規和政府規章與上位法相統一,減少法規相互沖突、互不買帳的現象;同時,建議盡快出臺《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》,彌補現存的法律漏洞和空白,使招投標活動的每個環節都有法可依、有章可循。
2、理順招投標監督體制
我國現行的招投標多部門監管的格局,客觀上造成了當前監督缺位、越位、錯位和不到位的狀況,因此,要從根本上解決這一問題,必須改革現有的招投標行政監督體制,由獨立的、與招投標活動沒有利益關系的行政部門加強對招投標活動的全過程監督,推行招投標綜合集中執法,從根本上解決當前招標投標領域行政監督部門既當運動員,又當裁判員,監督不力的弊端。
3、推行招標制度,規范交易行為
建設工程招標投標是一個系統工程,有一套完整的程序,每個環節都需要經過精心策劃,周密組織,科學決策。它是一項具有高度組織性、規范性、制度性及專業性的活動。要使招投標結果得到充分體現,就要求招標組織具有系統的信息、專業化的分析運作、精細快捷的策劃設計、準確科學的決策、周到的服務以及良好的信譽,這些無疑是發展完善的招標機構所特有的優勢。招標的施行,對于規范市場交易行為,提高招標投標質量,擴大招標覆蓋面,促進建筑市場與招標投標工作的健康發展都起著重要作用。
4、加強工程建設招投標活動的監管
加強對招投標市場各方主體的監督管理。一是強化程序監督,嚴格規范招投標程序。工程項目招投標有一套完整的程序,程序不規范,就難以保證招投標結果的公正性。二是依法嚴肅查處圍標、串標等不正當競爭行為,實行廉政準入制度。三是加快建立投標人的信譽體系。對投標人建立誠信檔案,制定出誠信評價標準,對誠信度差的投標人禁止參加政府投資項目和重點工程建設項目的投標活動。
關鍵詞:招投標;監督管理;對策
前言
隨著我國市場經濟的飛速發展,按照《中華人民共和國招標投標法》的規定,在工程項目建設中推行招標投標的活動已經取得了明顯的效果,其作用越來越重要。隨著工程招標在工程發包階段日益廣泛的使用,投資項目按相關法規規定均組織了招投標產生了良好效益,充分體現了招投標的巨大優勢,可以說招投標已經成為建設工程一個不可或缺的組成部分。招投標的廣泛使用,優化了項目發包的科學合理性,增強了企業競爭性,但也存在了一些實際問題和挑戰。
一、工程建設領域招投標存在的主要問題
(一)規避招標,逃避監管
近幾年來,我國各地都聲稱本地工程招投標率已達100%,但據國家有關部門對部分國家投資項目的稽查發現,其中真正公開公平進行招投標的只有4%,96%的項目招投標多少都存在一定的問題。那么為什么會出現該現象呢?原因在于有些工程項目的招標人和主管部門或者施工企業出于利益和便利的考慮,不能嚴格按照《招標投標法》的要求進行招標。主要有:一是把應當公開招標的項目,千方百計找各種理由將其變為邀請招標。二是肢解工程,化整為零。把依法必須招標的工程項目分割成幾個獨立的小項目,使每個小項目的金額均在招標要求的規模標準以下,從而達到規避招標的目的。三是部分招標,只對項目的部分工程進行招標,附屬工程則直接發包。四是一些采購單位為了私利,把應當招投標的項目直接交給下屬的單位完成,或者通過招標的手段變相交給下屬單位完成。
(二)招投標活動中違法違規現象時有發生
1.招標人的行為不規范。
有的招標人在招標中與投標人存在著利益的交換,與投標人、招標機構相互串通,制定帶有傾向性的、不合理性的招標文件,虛假招標,甚至中標后搞陰陽合同,嚴重擾亂了招標市場秩序。更有的招標人隨意干涉招標投標過程,內定中標人,使招投標流于形式。
2.招標機構管理混亂。
一些中介機構不中立、不公正,拿誰的錢為誰說話。有的招標機構為了取得業務,一味迎合招標人,弄虛作假,甚至幫助招標人出謀劃策鉆法律空子;此外,在某些地方和領域還存在招標管理部門和服務機構尚未分離的現象。
3.投標人之間圍標串標現象嚴重。
投標中時常出現投標人相互串通,借機抬高或壓低標價,損害投資人利益的現象。投標人施工組織設計內容空泛沒有針對性,與參與投標的項目情況不相符合,甚至出現張冠李戴的現象,投標文件裝訂裝幀簡單,編寫格式多處雷同,施工方案如出一轍,投標報價明顯漏項或重復計價,漏蓋或錯蓋公章等等以造成在一個標段中只有一家或者極少數幾家企業做出了實質性響應。這幾種情形很難被界定,增加了防范和打擊的難度。
4.評標缺乏科學性,評標過程中自由性、隨意性較大,規范性不強;評標中定性因素多,定量因素少,缺乏客觀公正;開標后議標現象仍然存在,甚至把公開招標演變為透明度極低的議標,實際上就排斥了部分潛在投標人。對有關評標專家違規問題的舉報投訴,各級行政監督部門常常不能做到一查到底。專家對相關法規也缺乏足夠重視,腐敗現象時有發生。
二、加強工程建設領域招投標管理的對策
國外實踐證明,招標投標制度是迄今為止最為公平、合理的采購方式之一,必須大力加以推廣,同時應完善招標投標法律法規體系,加強招投標活動的監督管理,嚴格貫徹公開、公平、公正和誠實信用的原則,促使招投標當事人依法開展招標投標及相關活動,確保招標投標工作有序進行。
(一)建立健全招投標法律結構體系
健全、嚴格的招投標法制體系是促進招投標活動公開、公平、公正的有效保障,當前我國招標投標法制體系不健全,而且存在許多法律空白漏洞,必須通過立法修改和完善《招標投標法》、《建筑法》等法律,減少上位法之間的沖突;清理現存法規,使行政法規、地方性法規和政府規章與上位法相統一,減少法規相互沖突、互不買帳的現象;同時,盡快出臺《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》,彌補現存的法律漏洞和空白,使招投標活動的每個環節都有法可依、有章可循。
(二)理順招投標監督體制
我國現行的招投標多部門監管的格局,客觀上造成了當前監督缺位、越位、錯位和不到位的狀況,因此,要從根本上解決這一問題,必須改革現有的招投標行政監督體制,由獨立的、與招投標活動沒有利益關系的行政部門加強對招投標活動的全過程監督,推行招投標綜合集中執法,從根本上解決當前招標投標領域行政監督部門既當運動員,又當裁判員,監督不力的弊端。同時將目前分散在多個行政機關行使的招投標執法監督職能,集中歸并到一個行政機關行使。比如在履行招投標行政監督職能上,就可以考慮由一個部門(如招投標中心)集中行使,避免政出多門,以建立一個符合社會主義市場經濟要求的強有力的招投標行政監督體制。
江蘇省在規范招投標市場管理過程中摸索出的一個成功經驗。目前本省所有地級市和絕大部分縣市均建立了統一招投標平臺,按照機構分立,職能分離,人員分開,管辦分離的原則,把建設工程、政府采購、土地和產權四大交易機構從原主管部門剝離,組建招投標中心作為統一的交易和服務平臺。由招投標中心統一集中行使招投標行政監督職能,徹底解決了一些行政監管部門和職能部門即當裁判員又當運動員的難題。
(三)加強工程建設招投標活動的監管
1.加強對招投標市場各方主體的監督管理。一是強化程序監督,嚴格規范招投標程序。工程項目招投標有一套完整的程序,程序不規范,就難以保證招投標結果的公正性。二是依法嚴肅查處圍標、串標等不正當競爭行為,實行廉政準入制度。對違反招標投標管理規定指定或者暗定中標人,串通相關當事人的行為,一經查實作為圍標、串標行為從嚴處理,并及時向相關部門公示曝光,實行聯動監督制約。三是加快建立投標人的信譽體系。對投標人建立誠信檔案,制定出誠信評價標準,對誠信度差的投標人禁止參加政府投資項目和重點工程建設項目的投標活動。對投標人的只投標不中標、故意廢標、不參加開標等行為,在招標文件中作出除法律規定以外的懲罰性約定,如投標人提供虛假數據和材料的,一經核實,無論中標與否均沒收其投標保證金,并在一定時限內限制其參加招投標活動,情節嚴重的承擔法律責任。
2.建立和完善招投標綜合監管信息平臺。制定招投標市場誠信行為信息管理辦法,重點加強對中標后違法分包、轉包、不履行合同等方面的跟蹤監管,定期組織對投標人誠信行為綜合考核和評價,定期在信息平臺公布企業、項目和個人誠信情況。建立網絡聯通、數據共享、信息公開、評價公正的誠信管理體系,對招投標各方主體、造價咨詢、工程監理單位的市場行為實行多方位、多角度的立體式綜合監管,營造誠實守信、公平競爭的市場環境。
3.大力推行工程量清單計價招標,實行合理低價中標。促使招標人在招標前做好市場調查,掌握各種工程材料、設備的市場價格,做好成本核算,防止中標價過大偏離成本價。通過改進評標方法,盡量減少中間環節,杜絕暗箱操作,防止泄露標底,遏制編制標書及評標過程中的違紀違規行為,創造有利于投標人公平競爭的環境,維護正常的市場經濟秩序。
關鍵詞:電子招投標;問題;發展對策
中圖分類號:F49
文獻標識碼:A
doi:10.19311/ki.1672-3198.2016.29.035
招投標是市場經濟發展到一定階段的產物,是一種特殊的商品交易方式,在建設工程等多個行業中普遍采用,在工程建設市場中引入競爭機制,通過參建單位之間的公平交易,從而確保工程質量、縮短建設周期、控制工程造價、提高投資效益。隨著計算機與網絡技術的迅猛發展,電子招投標作為一種低成本、高效、低碳、公開透明的操作模式相繼在日本、德國、美國、加拿大、韓國、菲律賓等國家逐步推行,而且在全球的應用范圍越來越廣。
2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》的正式施行,在規范招標投標活動、優化資源配置、提高項目投資效益、預防腐敗方面發揮了重要作用,使我國招投標事業取得了長足發展,應用范圍也越來越廣泛。2012年2月1日施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》,在總結《招標投標法》實踐經驗的基礎上,對其規定作了進一步補充和細化,增強了招投標制度的可操作性,是我國招投標事業發展的一次飛躍,同時為推廣電子招標投標提供了法規的依據。隨著國際化、全球化、信息化的快速發展,電子招投標必將成為未來招標投標發展的主流模式。
1 我國電子招投標的發展歷程
在《招標投標法實施條例》實施之前,全國各地已經對電子招投標進行了一些探索和研究,1999年外經貿紡織品配額招標工作中我國首次使用電子招標方式;2001年中國國際招標網開啟了中國電子招標平臺的先河;2008年4月,國內首個建設工程遠程評標系統在蘇州開通,并于2009年7月1日起在江蘇全省推行;2008年12月,寶華招標公司自主研發成功國內首個全流程網上招標平臺,并順利運行;隨后,全國各地的電子招投標系統也進入實質性運行階段,并取得較好成效。
2013年2月4日國家八部委以20號令頒布的《電子招標投標辦法》以及《電子招標投標系統技術規范》是國內電子招標投標的第一件部門規章,為電子招標投標活動的順利開展提供了制度的保障。2013年7月3日國家六部委出臺的《關于做好〈電子招標投標辦法〉貫徹實施工作的指導意見》,成為我國招投標行業發展的一個重要里程碑,電子招標投標進入快速發展時期。2015年8月4日國家七部委聯合的《電子招標投標系統檢測認證管理辦法(試行)》,對電子招標投標系統的檢測認證對象、檢測程序、認證程序、監督管理等內容做了明確規定,對規范電子招標投標系統檢測認證活動提供制度保障和技術支撐。
2 電子招投標存在的主要問題
2.1 安全性和可靠性缺乏制度保障
近年來工程建設市場中的電子招標投標平臺的質量參差不齊,其安全性、規范性、實用性等方面還不能完全滿足使用的要求,影響了電子招標投標的大力推廣。由于電子招投標需要借助互聯網來完成,而互聯網的開放性使紙質文件轉為電子化文件后更容易受到電腦病毒、黑客的攻擊,參與投標的主體的身份識別與簽名、信息的保密等方面的問題仍缺乏相關的制度保障,影響了電子招標投標作用的發揮,降低了電子招標的效率和作用,因此,電子招投標系統的安全性將成為影響電子招投標發展的關鍵因素。目前,相關部門已經制定的實施辦法和政策在保障電子招投標交易活動的安全性和可靠性方面不夠詳盡,仍需不斷完善相關的法律法規體系。
2.2 招投標系統信息和功能不能共享
《電子招標投標辦法》中規定的交易平臺、公共服務平臺和行政監督平臺的建設應按照“分類清晰、功能互補、互聯互通”的要求進行,但是,目前國內部分地區和行業部門現有的電子招投標系統的建設及相關功能的開發仍有各自為政的現象,沒有統一的技術標準,數據接口不夠規范,平臺的信息不能實現互聯互通和開放共享等,實際上形成了“信息孤島”,影響了電子招標投標系統的協調整合和信息資源的全面開放共享,也就無法充分發揮電子招標投標系統的優勢。
2.3 行政監督不適應
《招標投標法》、《招標投標法實施條例》和《電子招標投標辦法》等法規中賦予了國務院有關部門和各級人民政府相關部門在招標投標活動中的行政監督職責,有關行政監督部門應依法對招標投標活動實施行政監督,確保招標投標活動能夠按照法律和法規的規定程序進行,防止違法行為的發生。
目前,國內的招標投標行政監督在保證招標投標活動的透明度等方面發揮了極其重要的作用,但也存在著不能適應電子招標投標的一些現象,主要表現在:
一方面,電子招投標的網絡化和無紙化的特點要求行政監督方式應當發生轉變,仍有部分招標投標監管部門不能適應這種轉變,停留于傳統紙質招標的現場監督和書面審批,以致招標投標主體需要適應部分電子和部分紙質的兩種監管方式,這樣,不但降低了電子招標投標交易的質量和效率,而且無法保證行政監督的效果。
另一方面,在行政監督平臺的建設上還沒有專門的監督平臺或在交易平臺和公共服務平臺上的網絡監督接口,對于推行電子招投標的行政監督缺乏必要的技術準備。
3 推進電子招投標的對策
1 完善招投標法律法規體系
法律體系是實施招投標監督管理的主要依據,完善招投標的法律法規是社會進步,經濟發展的標志。同歐美發達國家詳細的招投標法律系統相比,我國目前的招投標法律體系還存在著零散、標準不一,甚至相互抵觸的局面,有待進一步的系統化。為此我國要借鑒發達國家和地區的立法經驗,結合我國實際,通過進一步規范市場經濟秩序,在現有《工程建設項目施工招投標辦法》等基礎上,加快制定統一的《招投標法》,規范招投標市場,積極進行制度創新、構建有利于招投標行業發展的制度環境,更好地發揮招投標機構的優勢,為實現快速發展提供法律保障。
2 明確統一的實施主體
現階段我國的招投標管理市場存在著權責不清的狀況,招投標管理監督機構和具體執行機構往往是同一個機構,這就造成我國招投標管理體制中同體監督的現象,直接影響著招投標市場的公開性和公正、公平性。為此要根據具體的情況設立統一的招投標管理機構(招投標管理委員會),做到權責明晰,以簡化、優化行政審批手續為切入點,創新監管模式、優化招標程序,規范主體行為,在現行政策法規框架內賦予招標人、投標人充分的決策自由度和操作自主性,大力加強招投標的公開性,有效地解決建設工程貨物招標投標活動中困擾市場主體的一些實際問題,激發招標人進場招標的積極性,落實主體責任,實現權責歸位,保障招投標活動當事人及公眾的知情權和監督權,有效治理虛假招標和串通投標,從源頭預防和遏制腐敗。
3 加強招投標服務機構的培育和建設
建立科學完善的有形建筑市場(招投標交易服務中心),需要充分利用網絡等現代化技術,細化信息公開的程序和制度,建設公開、透明的交易服務平臺和信息平臺。同時,將一些具體的事務性工作逐步實施市場化。為建筑市場主體提供了一個公開、公正、公平競爭的交易場所。一是要完善中介機構的管理。要大力推行工程建設項目招標制度,相關行政主管部門應依據有關法律、法規的規定,積極扶持一些工程咨詢、等招投標中介組織。積極嘗試建立獨立于行政機關、相關主管單位之外的招投標組織管理機構,最大限度的減少和排除非法或不正當的干預。二是要強化專家庫管理。在遵循招投標法要求的前提下,招標評審專家的選擇堅持隨機抽取原則,對評審專家實施動態管理,保證評審專家隨機產生,防止評審專家終身固定,縮短隨機抽取的時間,減小招標人、投標人與評標專家熟悉的可能性,做好保密工作,盡可能的增加評審專家的數量;實現全國范圍內專家庫聯網,建設專家庫,提高政府評審專家素質和業務水平,針對評審專家不同違法行為的性質,區別設定相應的法律責任,既使其從業受到限制,又使其經濟上付出代價。強化評審專家的失信懲戒,對評審專家不良行為進行記錄,并納入統一的信用信息平臺。
4 強化對招投標全過程的監督
隨著招投標各項法規的頒布施行以及依法行政、市場管理的目標要求,當前應樹立大監督思想,構建大監督網絡,實施全過程實質性監督。
4.1 加強招投標監督機構建設。對招投標活動實施監督的職責分工進行重新整合,設立與招標執行機構完全分開的、實行集中統一監督的機構。省、市、縣各級分別成立專門的、統一的、具有權威性的招標投標監督機構(招投標監督委員會),對各類招投標活動(包括建設工程招投標、政府采購招投標、經營性土地招標拍賣等),實施統一的、有效的監督。
4.2 加強招標評標活動的監管。一是推行科學的招標評標方式。如:采用工程量清單招標、經評審最低投標價中標法、費率評標法、電子輔助評標以及標準保密化評審(暗評)。同時應加強對評審委員會的監督,堅持動態管理,嚴肅評標紀律。二是加強對招投標文件和規則的審查和監督。監督的重點在以往程序性監督基礎上突出招投標內容上的合理性和合法性監督,從而促使整個招標投標決策過程的科學化和合理化。應加強對招投標文件和規則的嚴格審查,制定規范文本推廣使用,督促定性指標轉變為定量指標,滿足實質內容要求,最大限度減少主觀因素的影響。
4.3 加強招投標市場主體的監管。一是必須規范建設單位的行為。實行招標備案制度,對應招標的建設工程在正式開工前,建設單位應將招標情況(按專門的表格形式)向監察機構匯報、備案,以便監察部門能夠及時掌握工程項目的招標情況;建設單位組織或委托機構進行招投標,必須嚴格執行國家招投標法律法規的規定。二是必須規范投標單位的行為。要嚴格市場準入與清出制度,在對投標單位資格審查中,要驗明正身,尤其是要對項目經理和項目班子進行考察,并要求全部押證施工,堅決打擊工程投標借牌欺詐行為,并將在招投標環節是否有違法違規行為列作企業資質年檢和晉級的重要內容。
4.4 加強招標項目的標后監管。一是加強對合同簽訂和履行的監督,對招投標事后合同簽訂竣工決算等情況實行告知制度,對中標價、合同價和決算審核價不一致的情況要作出原因說明。防止陰陽合同等履簽不一現象。二是加強對合同變更的監督約束。進一步完善設計變更管理制度,規范設計變更管理程序,嚴防借設計變更虛報工程量、多結算工程價款、用設計變更掩蓋工程質量問題等違規違法行為。發現隨意分包、變更工程招標項目和內容的,要及時進行糾正和處罰,對不具有施工資質和條件的,要及時宣布招標結果無效,重新進行招投標。發現違紀違法情況的,應及時向紀檢監察機關或檢察機關舉報。
【關鍵詞】建筑工程;招投標政策;監管執行
隨著建筑行業競爭日趨激烈,規范各地建筑工程的招標投標工作已是亟待解決的重要問題。雖然《中華人民共和國招標投標法》政策實施以來取得了較大的成績,但從10多年來在建筑領域的實行情況看,對于建筑工程招投標政策的監管、執行仍然存在著各種各樣的問題,迫切需要政府去規范、引導,并需要參與各方共同合作,從根本上解決上述問題。筆者根據從事建筑工程招投標監管過程中遇到的種種問題提出一些粗淺的分析和看法。
一、招投標政策監管執行中的問題
1. 多頭管理導致政策無法執行
建筑工程招標管理法律依據為《招標投標法》、《政府采購法》,二部法律條文各自強調的住建部、發改委、財政部的對招投標監管作用,由于政出多門,內容重復、互相交叉、條文矛盾,造成規則不統一,導致有法可依,無法執行的局面。目前全國招標投標法律規范性文件達400多件,再加之地方性法規、規章條例等規范性文件數量就更多。多頭管理導致政策無法執行,給招標投標當事人包括監督機關在遵守和適用招投標法過程中帶來了不小的麻煩。
2. 管理部門同體監管、政企不分
建設行政主管部門為建筑工程招投標市場的監管部門,身兼數職:監管規則的制定和實施者,招標項目立項人、建設資金的籌集者和管理者、建設項目的實施者。這種身兼三數職的監管者,既是“裁判員”,又當“運動員”,身份多重,利益糾纏。更何況監督部門真正從事招投標管理、監督的人員少,工作難以到位。目前不少地方,評標委員會由在行政隸屬關系下的專家組成,不少人是“幾塊牌子的同一上級部門的領導”,最終誰中標還是領導說了算。這種政企不分,集管理、服務、于一身的情況在許多地方普遍存在。
3. 串通投標行為突出而監管措施不足
串通投標是破壞競爭有效性的最大降礙,雖然《招標投標法》第53條對串標行為做了懲罰性的規定,但是在經濟利益的驅動下串標的行為還是層出不窮。對于每一項建筑工程造價而言,由于企業經營成本、管理水平、材料進價等多方面原因,企業之間的報價有差別才是正常的。然而,我們從一建筑工程項目的報價可以看出,該投標報價與其均值的差異幅度最高僅為1.36%,反映投標報價十分相近,由此可以推斷:投標人對獲得控制價的信息并高標的價格中標。事實上,多年以來,投標人竄通投標已在建筑工程招標投標市場成為普遍現象,管理部門對此卻束手無策。
4. 輕視合同履約監管
建筑工程施工招標定標后,中標人進入履行合同階段,但施工招標管理部門合同履約監管不力。比如,對于項目經理、總工變更率的監管不力;施工管理主要人員到位率差;質量控制的主要人員(試驗檢測、測量工程師)不在現場;機械設備到位率低等等。大范圍中標人的履約能力差,反映出合同管理力度不足,也反映施工招標管理部門合同管理手段有限。
二、招投標政策監管執行問題的原因
1. 建筑工程招標投管理混亂
《〔2000〕34號》是規定我國招標投標行政監管體制的當前最權威的文件,根據該文件,建設、經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業等行業和產業項目的招標投標活動的監督執法,分別由其行政主管部門負責。另外,按照我國現行審批制度——誰審批,誰負責,大型建筑工程項目立項過程如經過發改委、財政等部門審批,則施工招標管理必須同時執行項目批準部門的法律文件,監管部門為維護既得利益各自為政、相互制肘,造成法律法規的不統一和資源的浪費,管理政出多門,過于分散,缺乏明確嚴格的責任約束,影響力管理的規范、指導和調節作用。
2. 無法規范致投標人行為
投標人竄標(包括圍標、陪標等)、轉包等違反招標投標法的行為突出,其主要原因是利益的驅動性。由于利益的內在驅動性,建筑工程施工企業會根據經濟活動的變化,權衡利弊做出有利于自己的決策,基于此,追求自身利益將成為建筑工程施工企業不可遏止的行為。而始終存在的市場競爭的壓力又可能使這種追求成為持久不息的動力。更重要的是,這種動力是內在的而不是外在的,是持久的而不是一時的,是自覺爭取的而不是靠強制力量推行的,它為投標人的不法行為產生了基本前提。
3. 建筑工程招標管理有關法律不完善
首先是個人借用施工企業資質的行為無法界定;其次是對施工招標中不法現象投訴主體的資格認定問題概念模糊。《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》中規定,“投訴人不是所投訴招標投標活動的參與者,或者與投訴項目無任何利害關系”的,行政機關不予受理。”因而建筑工程招標監管部門對竄通招投標、轉包等不法行為,可以采用“民不告官不管”態度,在事情沒有到達一定程度之前,會采取睜只眼閉只眼甚至加以保護的態度。
4. 建筑工程招投標權力無法制衡
建筑工程預算、建設、管理、使用職能合一,權力無法制衡,難以形成外部監督,使得管理者可以利用職權影響施工招標管理,也使得投標人通過管理者獲取信息以高標價圍標。《招投標法》實施后,從整個情況來看,領導干部直接打招呼、批條子發包工程或插手建設工程少了,但會利用職務和地位,通過暗示或親友、身邊工作人員出面等方式影響招投標。有的地方或部門領導以種種借口,向項目投資人施加壓力,表達中標意向;有的干預選擇招投標活動中、代建、咨詢機構和評標專家,以便操縱中標結果:有的直接授意、指使或強令中標人分包、轉包工程,指定工程所需材料、設備以及生產廠家、供應商。
三、改進建筑工程招投標政策監管執行的措施建議
[關鍵詞] 政府投資招投標問題分析
改革開放二十多年以來,建筑市場工程承發包從政府建設行政主管部門指令性計劃分配任務,到施工企業自己上市場攬取業務,再發展到今天在有形建筑市場(政府投資項目)參加競標。在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中,由于建筑市場僧多粥少、市場競爭過度,各施工企業或其人為了獲取承包合同采用了許多不正當的競爭手段。建筑市場違法違規現象時有發生,工程招投標中“違規操作”已經蔓延到招投標活動的各個環節,且單個環節行為較難認定為違法違規。這引起了社會各界廣泛關注,成為了反腐敗工作中的熱點問題,給整個建筑行業的健康發展蒙上了陰影。
一、我國現行招投標法規和體制不健全
1.現有法規體系存在彈性空間
工程招投標依據的法規主要是《招投標法》、《政府采購法》和地方法規。《招投標法》有些條款規定本身就留給業主或機構彈性空間,如:低于成本的界定、化整為零的界定、資金情況的界定、他人名義、評標標準、重新招標的程序等好多不明之處,對這些條款的把握從某種意義上而言,對當事者的道德約束高于法律約束。目前,招投標競爭非常激烈,競爭對手得分(綜合評審法)差距非常微弱,法律提供的彈性空間都直接影響評標結果。《招投標法》作為我國招投標活動的指導性法律,它應當給各方主體追求效率的空間,但作為政府投資工程,應有更嚴厲的規章,確保招標工作的公平、公正,最大限度地減少彈性空間。
2.體制現狀提供腐敗可能
現行的建設體制,政府投資工程項目法人都不是本質意義上的法人,它是各級政府的委托人,他們有法律上提供的彈性空間,在選擇招標、資格審查、評標、定標等執行公務的過程時,僅有道德的約束,來指導他們為所服務的機構決策。實踐中存在領導不干預,經辦人員干預;業主不干預,招標人干預的狀況。
按現行的職責分工,現階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割,各個法人承擔項目業主,并按行政隸屬關系接受其上級主管部門監督。對招標投標活動中的監督執法,分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他厲害關系人的投訴。也就是說,工業、水利、交通、鐵路等行業和產業項目的招標投標活動的監督執法,分別是由其行政主管部門負責,有的就是招標投標活動的實施人,這實際上是一種同體監督的體制,既是運動員又是裁判員,沒有形成制衡機制,這種體制孕育著各種招標投標腐敗。
二、市場交易各主體尚未成為真正意義上獨立運作的市場主體
1.業主
現有體制下,政府投資工程項目業主僅是法律意義上的主體和各級政府的人。業主的價值取向與掌握的權力,決定著招標人不能單純從效率和公平角度進行招標運作,否則招標有可能失去市場。這種體制決定了招標僅是按照業主的意愿幫助業主完成符合法定程序的招投標運作,使業主傾向的投標人合法化成中標人。
2.承包商
承包商作為建筑市場交易中最重要的主體之一,更有其特殊性。目前,在建設市場中存在一些個體(包工頭)以法人名義參加工程招投標,這也是中國特有的承包商體制所決定。作為完全競爭性的建筑施工業的行業門檻并不高,但進入該行業有政策壁壘――資質管理。由于建筑行業資質管理的存在,行業內企業處于只進不出的狀態,令行業內競爭日趨殘酷,為了生存不得不采用許多不當方式。作為目前國有企業管理者,他們對現有市場競爭態勢必然作出有利于自身生存的理性選擇――選擇對自身風險較小的經營思路。對于投標人的個體(包工頭),企業開具介紹信,就有一筆收入,中標后還能收取管理費用,將投標風險轉移給“掛靠者”。現在建筑市場招投標活動中各方交易主體由于體制和機制上的原因,從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。
3.建設行政主管部門
從法規上說,行政主管部門目前主要依靠《招標投標法》等國家和地方法規監督招投標工作,在實際工作中缺乏實施細則。特別是法律規定的歧視性條款較難把握,導致行政自由裁量權過大,極易發生越位和缺位行為,也給招標人(招標人)“暗箱操作”提供可乘之機。目前,我國處于建設高峰期,項目規模大、數量多,分布廣,許多建設項目法人作為一次性業主缺乏工程管理經驗,建筑市場必然產生大量問題。從行政手段看,建設行政主管部門管理建筑市場,特別是規范業主行為缺乏有效手段,而僅有的手段是懲罰性的消極手段。
三、評標專家委員會未能實現既定功能
《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定,減少了項目業主對項目定標的行政直接影響,理論上體現了項目評標的民主化、科學化。然而,在實際運作中評標委員會并沒有很好實現其預定功能。具體原因如下:(1)按照《招標投標法》對評標專家資格的界定,只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標專家庫,合乎條件的評標專家在數量上顯得不足。(2)評標專家從社會各行各業產生,評標專家的思想道德素質及專業素養較難把握。(3)社會化選拔評標專家的方式,對專家僅有法律的約束,行政上對其約束不力。(4)對大部分項目而言,機構從壓縮招標成本考慮,評標時間僅僅有幾個小時,在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實,往往僅是履行法律上的程序而已。
四、建設產品特性便于充當“操作”載體
建設工程建設周期長,表現為期貨商品的特性,期貨商品的預期性特點引起需求者(招標人)對商品(建筑產品)品質的不確定性擔憂,因而商品需求者更為關注的是商品生產者(投標人)的資信、業績及可信度。項目法人主體層層的特性給人“尋租”提供了很好的借口。一般性建筑產品(主要指變更設計)雖然技術含量不高,但由于一個承包合同清單項目眾多,工程實施及結算具有一定伸縮度,且工程成本控制及賬務處理具有彈性,存在著“黑色利潤”空間,這個空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”物質基礎。從而使建設市場在宏觀上形成過度競爭的局面,而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內在動力。
五、誠信經營社會基礎尚顯薄弱
我國處于建設社會主義市場經濟的初步階段,雖然市場經濟已在整個社會生活中占主導地位,但由于長期計劃經濟作用的結果及傳統文化使然,人們在日常活動中仍衷情于“權力”。建筑產品雖然牽涉到每一位民眾,但它不像家電產品,民眾可以自主行使購買和監督的權力,致使家電業必須以誠信經營為本,取信于民,才能獲得市場份額。現實中建筑產品采購權集中在少數人手里(招標人、人、評標專家委員會)。由于建筑產品招投標的某些內容及過程需要保密,客觀上造成了不便于社會監督,減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險。還有,一個企業由于虛假信息在一個項目投標失敗,并不至于遭到像在西方發達市場經濟國家那樣受到市場驅逐,所以,投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。依托有形建筑市場,利用現有信息技術完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審,但由于地方保護主義,全國統一信息平臺整合工作滯后于現實監管需要,也給“暗箱操作”者提供了機會。
六、結束語