時間:2023-08-23 16:26:22
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關鍵詞 經濟 法律 訴訟 解決模式
中圖分類號:D912.29 文獻標識碼:A
經濟是不斷發展的,我們在享受經濟發展好處的同時,不可避免的也會遇到經濟糾紛的問題。社會存在就會有糾紛,解決好糾紛是社會的內在需要,也是日常生活順利進行的保證。糾紛解決方式有多種,如可以在當事人之間進行私下的協商和解,可以借助第三方進行調解、仲裁和行政決定等,但是總的來說就是概括為訴訟與非訴訟解決模式。在中國社會主義經濟條件下,目前正處于一個由傳統的非訴訟向現代的訴訟轉變時期,不管哪種糾紛解決方式都有其本身的特點。但是不可否認的是,兩種經濟糾紛解決模式對于解決廣泛存在的利益沖突和經濟糾紛有著獨特的作用。
一、訴訟解決模式
(一)訴訟解決模式的定義。
訴訟解決方式一般指就是民事訴訟制度。 民事訴訟制度是一個國家民事訴訟運行整套系統,具有規范化和制度化的特點,它包括了若干具體的訴訟制度如制度、財產保全制度、先予執行制度、庭審制度、判決制度、上訴制度、再審制度和執行制度等等。民事訴訟制度是運用體制的概念從宏觀的角度闡釋民事訴訟制度,以邏輯演繹為出發點,從整體和宏觀方面把握民事訴訟的運行。
(二)對訴訟解決模式的客觀認識。
當前我國正處于從計劃經濟向市場經濟過渡的轉型期, 各種利益關系紛繁復雜, 人們的各種觀念也在發生改變。訴訟解決是一把尺子量天下,它是執法者依據法律, 注重爭議雙方權利和義務的平等統一, 強調解決程序的公正性及結果的客觀性,體現的是法律公正。訴訟解決具有權威性、終局性、客觀性、可執行性等優點, 但也存在程序繁瑣、成本高、效率低等弊端,總的來說,訴訟是 “贏家通吃”。
(三)訴訟解決的基本模式。
用民事訴訟解決經濟糾紛有基本的模式,民事訴訟基本模式是對特定或某一類民事訴訟體制基本特征的揭示非訴訟解決模式。不同的人對一樣的問題有不同的看法,因此對民事訴訟基本模式的認識存在差異性,法律傳統和法律文化對民事訴訟體制特定有著直接的影響。按照民事訴訟法律關系的理論,基本的民事訴訟是由若干訴訟法律關系構成的。而在這些民事訴訟的法律關系群中,法院或法官與當事人之間的法律關系是最基本和最主要的訴訟法律關系。
二、非訴訟解決模式
(一)非訴訟解決模式的定義。
非訴訟糾紛解決方式,又稱訴訟外糾紛解決方式或替代性糾紛解決機制,它是民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決機制或程序的總稱。從它的名字可知,非訴訟糾紛解決方式是指發生糾紛的雙方,在解決糾紛時不用經過法定機構或正式的法律程序,而是直接就有關爭議的事項進行自我協商或私下調解,達到解決問題的一種方式。
(二)對非訴訟解決模式的客觀認識。
中國是一個文明古國,因其博大精深的文化和寬容的人性美而屹立于世界前列。因此,對于經濟糾紛,我們一直采取調解的態度, 強調平等協商往往會收到良好效果, 這也被被譽為“ 東方經驗”。 非訴訟模式突出雙方的意志, 具有自愿和民間的性質。它是通過協商及律師調解來解決糾紛, 并無法律程序的約束。非訴訟模式具有隨意性且缺乏強制性,但是另一方面它又具有自主性、非對抗性、相互妥協性、經濟性和靈活性等特點。總的來說,非訴訟是“各有所得”。
(三)非訴訟解決模式的構建。
目前在我國民事糾紛解決機制中,缺少前置性的非訴訟糾紛解決程序。基于這一缺點,在構建非訴訟糾紛解決方式的過程中,應該先完善非訴訟解決的調解制度;仲裁是一種還在不斷探索和完善的解決制度,它在一個特殊的位置,因此我們在構建非訴訟解決模式時要合理利用仲裁的優勢、最大限度地發揮其優勢;此外,非訴訟解決模式還有和解這一方式,任何一種方法都有相應的運用,我們要善于利用方法的特點來解決問題,因此在構建非訴訟解決模式時還要肯定和積極運用和解制度。
三、總結
目前對于我國經濟糾紛案件的解決, 存在“上法庭”的多, 非訴訟解決的少。現在經濟糾紛案件在增加但是經濟糾紛解決機制不暢,對于不同的經濟糾紛類型和嚴重程度我們要用不同的方法來解決,不能一味的只遵循某種方式或用一種方法。訴訟解決模式和非訴訟解決模式各有各的優點和缺點,中國是社會主義國家和法治國家,我們可以通過經濟立法來規范經濟行為, 通過強化法律的可訴性來解決經濟糾紛;但是中國又是一個和平發展和友好和諧的國家,在對待糾紛上,協商、調解、仲裁這三種方式還是起到很大作用的,我們在解決問題時首先想到的也是這幾種方式。不管我們運用哪種方法解決經濟糾紛問題,都要以維護日常生活的正常進行和維護社會的穩定為出發點和最終目標。
(作者:江山市人民法院助理審判員)
參考文獻:
[1]白冬.論經濟糾紛的訴訟與非訴訟解決模式[J].現代財經.2005,2,25:70-73.
[2]周曉唯,胡強.非訴訟糾紛解決方式的法經濟學分析.制度經濟學研究[J].2003,1:126-144.
一、農村土地承包合同糾紛的成因
1.由于基層組織的原因。一是基層組織執行黨和國家的土地承包政策不嚴格,從而引起糾紛。如有的隨意縮短土地承包期;有的強行收回農民的承包地高價發包等現象。二是有的基層組織干部以地謀私,在家庭承包過程中自己承包好地,在招標發包過程中發包“關系地”、“人情地”。
2.由于承包方原因。一是由于承包方不及時履行或者拒絕履行合同約定的義務而引起糾紛。二是由于承包期內發生合同未曾約定或者預料不到的特殊情況,如自然災害等情況。群眾要求變更合同引起的糾紛。三是承包方未經發包方同意擅自改變承包地用途引起的糾紛。
3.由于承包合同的不規范。一是有的土地承包采用的是口頭合同形式,權利義務約在口頭上,發生爭議后空口無憑,各執己見,產生糾紛。二是承包合同內容簡單,主要條款不全,權利義務不具體、不明確,一旦發生爭議,無法解決而產生的糾紛。三是有的因合同違反法律規定而造成的糾紛。四是合同違背公平原則而引起的糾紛。
二、解決農村土地承包糾紛的對策
1.協商。即當事人之間發生土地承包糾紛后,在自愿和相互諒解的基礎上,依照法律規定,直接進行磋商,達成協議,自行解決爭議。
2.調解。即當事人之間發生土地承包糾紛后,可以申請村民委員會、鄉鎮人民政府調解解決,當事人在相互諒解讓步的基礎上,達成一致意見,解決糾紛。采取調解解決糾紛,必須是在當事人自愿基礎上進行,而且這種自愿始終貫穿于調解的全過程中,當事人任何一方都可以對調解提出異議,當事人不愿意調解的,不能達成協議,調解即為失敗。雖然達成調解協議,但是當事人任何一方在履行調解協議過程中反悔的,也可以隨時終止履行,這種情形下調解也為失敗。
通過村民委員會、鄉(鎮)人民政府調解解決糾紛是目前比較切實可行的途徑。村民自治的村民委員會熟悉本村土地承包情況,又具有權威性,由其主持調解,方便群眾,有利于糾紛的合理、快速調解。鄉(鎮)人民政府作為基層政權的組織,承擔了本行政區域的農村土地承包及合同管理工作,由其主持調解,尤其是解決農戶與村集體經濟組織之間的糾紛、不屬同一村的當事人之間的糾紛以及本地當事人與非本地當事人之間的糾紛時,更具有其它組織不具有的權威優勢。
經濟司法是國家運用法律手段,保障經濟建設的一個有力措施。它對鞏固社會主義經基礎,盡快實現四個現代化起著促進作用。隨著黨和國家把工作重點移到經濟建設上來,加強經濟司法,設置經濟審判機構,積極開展經濟糾紛案件的審判工作,已成為新的歷史時期賦予人民法院的一項重要任務。經濟司法工作怎樣為經濟建設服務,關健是要把案件辦好,講究辦案效果。
近四年來,人民法院審理了大量的經濟糾紛案件,通過案件的審理,對調整經濟關系,維護經濟秩序,促進生產建設,起了很好的作用。經驗告訴我們:審理經濟糾紛案件的目的,不僅是為了解決糾紛,更重要的是要通過審判活動,制裁違法行為,維護合法權益,自覺地為經濟建設服務。如有關經濟合同糾紛案件、生產流通領域中的損害賠償案件以及各種涉外經濟案件,往往涉及到國家計劃、財政、商業、供銷、銀行、稅務、商標、專利、外貿、外匯等各個方面。這些方面都同國家的社會主義建設有著密切的關系。因此,要使經濟司法更好地為經濟建設服務,首先要使經濟司法工作者樹立為四化建設服務的指導思想,這樣,才能從維護和發展生產的大局出發,嚴格依法辦事,正確、及時地審理案件。
經濟合同糾紛案件是目前經濟司法中數量較多的一種案件。這類案件情況十分復雜,有貨款糾紛、產品數量糾紛、質量糾紛、價格糾紛、貨運糾紛、交貨期限糾紛、貨損索賠糾紛等等。引起這些糾紛的原因,主要是一些企業單位管理不善,存在著制度混亂、無章可循等缺點,或者是企業管理干部,法制觀念淡薄,對工作不負責任。人民法院通過審理經濟合同糾紛案件,可以促使企業領導和財務、供銷人員學習、掌握法律知識,做到知法、懂法、守法,同時使他們及時發現工作中的問題,建立、健全制度,堵塞各種漏洞,減少經濟損失。因經濟合同不能履行而發生的糾紛,它本身已經影響了生產或造成了國家財產的損失,如果處理不及時,或采取措施不當,還有可能使這種損失擴大。為了避免發生這種情況,人民法院依照有關規定,根據具體情況,可以對不同案件分別采取訴訟保全和先行給付的措施。如由于合同糾紛造成停工停產的,就采取先行給付,恢復生產,’然后再解決雙方爭議的辦法,對季節性、時效性強以及易腐的標的物,及時采取保全措施,先行處理,然后再解決經濟合同糾紛,以減少損失。如某地一拖拉機修理廠訴某港務管理處作業區經濟賠償案:該作業區為修理廠鍋爐車間安裝一臺十噸電動葫蘆,因操作不當摔壞葫蘆,砸彎了鍋爐底座,使這個日產值二萬五千元的鍋爐車間停工,修理廠向法院。法院立即調查,認為如等葫蘆修好再生產,修理廠將損失四十萬元以上,于是法院從減少國家財產損失出發,依照先行給付的規定,裁定先由作業區購買了一臺新電動葫蘆連夜安裝好,恢復生產,然后再按合同規定解決糾紛。又如四川某縣供銷社和山東某市果品公司簽訂了柑桔購銷合同,當貨物從四川發運到山東后,由于質量爭議而果品公司拒收,使近八萬斤柑桔在倉庫中逐漸腐爛變質,該供銷社向法院要果品公司付款。法院按照有關保全程序的規定,召集雙方當事人和有關單位對柑桔進行檢驗,要果品公司組織力量按質按量發到各果品商店迅速銷售,減少經濟損失一萬四千多元,然后再按合同規定解決糾紛。
有時,人民法院處理一件經濟糾紛案件,可以救活一項工程。一次,江蘇某地建一輸油計量站,經港口建設指揮部介紹,計量站和水電設備安裝公司簽訂了安裝工程施工合同。合同規定為計量站鋪設一條三百米的室外給水管道,工程造價一萬九千五百元,施工期限為二十五天,工程所需管材由指揮部提供。結果工期拖延三個多月,經過通水試壓,出現十多處漏水,無法使用。為此引起糾紛,計量站向法院。經法院調查,查明供水管漏水是因指揮部提供的管材屬下水管不能承受送水壓力造成的。指揮部領導向法院承認了只顧本單位處理積壓管材,不顧國家工程質量的錯誤。安裝公司也向法院承認讓不熟練的農民鋪設技術要求嚴格的給水管道,因而不能達到規定的技術要求。在弄清事實、分清責任的基礎上,經法庭調解,指揮部立即以合格的管材換回不合格的管材,安裝公司迅速調集熟練工人進行施工,計量站在施工期間提供一切后勤方便,結果僅用十五天時間就全部竣工,經主管部門驗收合格,使輸油計量站及時投入正常的計量工作。
自從廣大農村逐步實行各種形式聯產計酬的生產責任制以后,基層人民法院審理農村聯產承包責任制合同糾紛案件,已成為一項很重要的任務。當前受理的農村承包合同案件,基本上是兩種類型:一種是農村社員(專業戶)和工業、商業、供銷、外貿、食品、糧食、水產、藥材等單位簽訂的各種經濟合同,另一種是農村社員和社隊簽訂的聯產承包合同,這些合同,農、林、牧、副、漁都有。發生這類糾紛案件,基本上有兩種情況:一種是有些單位或社隊干部隨意撕毀合同,以致發生糾紛;再一種是有的社員為了賣高價而不履行合同。不論屬于哪一種情況,人民法院經濟審判庭在審理中總是通過查清事實,明確責任,依法保護當事人的合法權益,維護社會主義法制的嚴肅性。這對社隊千部和社員群眾是一次很好的法制教育,對促進合同制在農村的推行,促進農村經濟的發展,起了積極作用。這也是經濟司法工作為經濟建設服務的一個重要方面。其次,在生產、流通領域中,有不少由于侵權行為引起的損害賠償糾紛案件。這類案件有的是有法律規定的,如海損油污糾紛、商標專用權糾紛、食品衛生糾紛等等;也有的是沒有單行法規規定的,但由于這類損害影響較大,因而人民法院也進行審理。在損害賠償糾紛案件中,屬于環境污染侵權行為引起的糾紛占有很大比重,人民法院近幾年來受理了不少這方面的糾紛案件。如工業廢水流入水庫、農田,把魚毒死了,把水稻、小麥毀壞了。還有一些工業廢氣、廢渣對大氣、土壤造成了污染,影響了人民的身體健康,妨礙了工農業生產的發展,都需要很好地進行審理。在實踐中,我們感到,有關“三廢”造成的危害,是比較容易覺察的,而對工業噪音造成的危害,往往不被人們所注意。
伴隨著我國市場經濟這股經濟浪潮的飛速發展,各市場經濟主體之間的競爭也日漸激烈和復雜,當然其殘酷競爭的結果必然導致各種各樣互相關聯的市場主體之間出現或大或小的糾紛,作為我國解決市場經濟糾紛手段之一的調解也在隨之加強,特別是民事訴訟中的調解更是我國解決經濟糾紛的優良傳統和成功經驗被很多國家和地區加以引用、借鑒和學習。實踐證明調解因其不致引起當事人的人際關系緊張,能使當事人在輕松、和諧、公平、自愿的環境中互相諒解,從而不僅能有效的解決當事人雙方的爭議,而且能促進市場競爭秩序的良性運轉,使人與人之間的關系更加和諧,因此調解的正確執行能使當事人雙方都獲得“雙贏”。比如在訴訟中,調解比判決會有更良好的社會效果,能徹底解決糾紛,并具有便捷性、高效性和親和力的優越性,利于息訴,同時提高了人民法院的審判效率,緩解了審判人員的壓力,從而解決了當事人之間的各種糾紛,保障了市場經濟健康有序的開展,可見調解在解決這些繁多復雜的經濟糾紛過程中,能收到其他解決手段無法比擬的良好社會效果,故本人現將在法學本科階段所學習到的有關調解方面的法學知識和理論進行收集、歸納整理,并參考有關方面的資料,對我國訴訟調解中存在的問題及解決對策進行初步的辨析,以其對大家有所幫助。
為了加大對民事訴訟中調解的認識力度,更好更快的掌握這一解決訴訟爭議的手段,運用這一法律武器有效的保護自身的合法權益,我就主要針對調解探討以下幾個方面的問題。
1、國民事訴訟調解的概念及特征;
2、我國目前民事訴訟調解的現狀及存在的問題;
3、我國民事訴訟調解的發展趨勢;
4、我國民事訴訟中的調解方法與策略。
訴訟中調解是民事訴訟中的一項重要制度。由于調解能及時解決糾紛,大量減少訴訟的發生,故世界各國民事訴訟法大都規定了調解制度。我國則是該制度成功運用并被其他國家學習、借鑒的典范,其主要規定在民事訴訟法中,但規定的過于簡單,短短幾個條文難以包括訴訟調解的所有內容,從而在法律實踐中令人有不好操作之感。現代市場經濟的高速發展,導致糾紛的日益增多,在社會實踐中糾紛的解決方式也呈現出多元化的趨勢,體現當事人合意的訴訟調解從某種意義上說具有其他解決方法所不能比擬的優越性。因此,對訴訟調解制度進行理論上和實務上的探討是很有必要的。
一、我國民事訴訟調解的概念及特征
訴訟調解,是指在民事訴訟中,在人民法院審判人員的主持下,雙方當事人就爭議通過自愿協商,達成協議的活動和結果,它主要特征在于它是由人民法院審判人員作為第三者介入當事人雙方的民事經濟糾紛中,而后通過雙方當事人合意解決糾紛的方式,我國是一個以禮儀之邦而著稱的國家,向來主張“以和為貴”,這一思想使調解成為解決我國民事訴訟的一種重要方式而延續至今,相應的調解結案在我國法院訴訟中解決當事人之間的民事糾紛爭議中也日益顯示出其獨特的作用和魅力。
二、我國目前民事訴訟調解的現狀及存在的問題
我國民事訴訟調解隨著我國法制水平的日益提高和人民法制觀念的不斷增強,訴訟調解也日益顯現出其不適應社會需要的一些不足之處,主要表現在以下幾個方面:
⑴、在訴訟調解的適用范圍上極其廣泛,幾乎涵蓋了所有的民事糾紛案件,如此適用范圍廣的訴訟調解,以致于我國法院審判人員在審理民事案件時特別偏好于以調解方式解決,對當事人不同意調解或調解達不成協議的,就強迫或變相強迫當事人接受調解或調解結果,嚴重違背了當事人的意愿,造成對當事人合法權益的侵犯,有的居中調解者對于案件復雜難以裁決的民事糾紛就以不同的方式變相迫使當事人達成調解,以避免判決主觀給自己帶來的不利責任。還有的居中調解者則拖著息事寧人的態度對當事人不問青紅皂白各打五十大板,對案件的處理意見原則是“和稀泥”。目前這種狀況存在不少弊端,這既不利于保護當事人的合法權益,減輕當事人的負擔,也影響國家審判機關工作的嚴肅性。
⑵、在訴訟調解適用的“查明事實,分清事非”的原則上,我國《民事訴訟法》規定,法院對案件進行調解必須在查明事實,分清事非的基礎上進行,但在實踐中,有一些簡單的案件標的小,兩者之間的關系清晰明了,一部分事實清楚,一部分事實不清,當事人雙方愿意調解,這勢必要求法院必須全面迅速查明事實,分清是非則不盡合理。例如,在一起賠償糾紛案中,原、被告之間存在一個致人輕傷損害賠償的法律關系,原告向法院請求被告賠償原告醫療費、經濟損失共計3000元,但被告辯稱,被告雖然打了原告,但原告的傷害不是由被告實施的,原告也沒有其他證據予以支持,對于該案,法院對于原被告之間的傷人無法做出認定,但原被告雙方自愿調解,并達成了被告在15日內賠償原告2000元的調解協議。實踐中諸如此類糾紛是很常見的,如果非要求法院查明所有案件事實則是不切合實際的,也使調解的規定流于形式,未能發揮其應有的作用。
⑶、在調解生效的時間上,我國《民事訴訟法》第89條第3款規定,調解書經雙方人當事人簽收后,即具有法律效力,即調解采取簽收生效政策,這一規定,筆者認為恰恰給當事人對調解協議的任意反悔提供了機會,因為在調解協議達成后,法院制作調解書再到調解書的送達需要一定的時間,在這段時間內當事人經過考慮后或由于其他因素的干擾,拒收調解書,則使得調解無法生效,審判人員必須進入審判,改判后,以前的調解工作及制作的調解書則毫無意義,之前的努力功虧一簣,浪費了大量的人力、物力和時間。
以上僅是我對我國民事訴訟調解中存在的部分不足加以探討,實踐中,調解還存在著其他不足也需加以完善和改進。
三、我國目前民事訴訟調解的發展趨勢
訴訟中的調解是我國在民事訴訟中最富特色的一項制度,是建立在當事人合意基礎上的一種靈活的解決爭議的方式,我國民事訴訟法對調解的規定只有短短的七條,且只作了概括性的規定,對調解程序等沒有規定,不能滿足法院訴訟調解的需要,為此我國的調解筆者認為必須向以下幾個方面發展。
首先,在立法上對訴訟調解的適用范圍應做出明確規定,如適用簡易程序審理的民事案件均可適用調解,對于適用普通程序審理的案件:對案件事實清楚,當事人爭議較小的民事經濟糾紛案件,也可以適用調解,另外對于離婚、贍養、撫養等涉及婚姻家庭關系的民事案件則應當適用調解,家庭是社會的細胞,維持穩定的婚姻家庭關系對整個社會的穩定有著極其重要的意義。
其次,在查清事實,分清是非原則上,筆者認為在適用前述規定的調解適用范圍的基礎上,可以取消查清事實,分清是非這一原則,這樣才能使得訴訟調解在法律允許的范圍內,在當事人自愿的前提下充分發揮解決停止訴訟的作用,而且我國《民事訴訟法》除規定自愿原則外,還規定了合法原則,這一規則對當事人達成的協議已作了約束,再加上查清事實,分清是非實屬多余。
再次,對調解協議的生效時間上,筆者認為在如前所述適用訴訟調解適用范圍的基礎上,對簡易程序達成訴訟調解,無須當事人同意即可以在調解雙方當事人簽字認可就生效,這樣就解決了簽收生效所帶來的任意反悔的弊端。
最后,在調解策略程序上,也逐漸的向開放化、合理化、自愿化、保密化方向發展,調解程序中,我國已建立了人民調解工作網絡,從居委會、村委會、人民調解員到鄉街道司法所,形成了完整的糾紛調解系統,當事人提訟后的調解則在法院內部實行調解與審判分離,并重審理的原則,調解程序前置也是未來訴訟調解的趨勢。在調解的方法及策略上,我將在下面予以淺論。
四、我國民事訴訟中調解制度完善的方法和策略
⑴、保障程序公正、熱情服務
正當程序和熱情服務貫穿于整個訴訟活動始終,是對執法者外在的和最基本的要求,它保障了整個訴訟活動的正當性,并讓當事人感知和判斷實現權利的正當與否。可以說,程序的公正是看的見的公正。幾年前,調解制度之所以倍受到學者的批判,就是因為沒有“正當程序”的保障,有的久調不決,有的強迫調解,更有的利用調解的權力彈壓一方當事人,袒護關系方、人情方,利用時間拖跨當事人的意志,利用“自愿”之名行“他愿”之實,在調解中“搭便車”,使得法官的中立與超然的獨立性地位蕩然無存。所以,我們必須依照《民事訴訟法》和最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》的規定,保障雙方當事人的平等地位,規范送達、權利義務及舉證期限的告之、證據交換等訴訟中的每一環節,讓當事人的權益得到行使,讓當事人感受到公開、公平、公正的待遇與氛圍,從而從心理上讓當事人自愿調解解決糾紛。而熱情服務,則是法官通過自身形象、人格魅力以及工作態度,來取信于當事人,產生親和力,消除當事人對法院的對抗性和不正確認識,并可以鈍化當事人的矛盾,促進調解。所以法官必須要中立、超然、熱情服務,不偏不倚,同時還要有良好的心理素質,不受當事人不良情緒和態度的影響,要不厭其煩、耐心的傾聽當事人的意見,要有理、有利、有節地開展工作。
⑵、發揮法官解釋與風險告之的作用
基于當事人對訴訟知識的欠缺,法官應主動、適當地對當事人進行引導,對訴訟中的事項進行闡釋,對訴訟中的風險予以告之,從而引導當事人對自己的訴訟做出判斷,以利于調解協議的達成。因為根據審判實踐經驗,立案后由于雙方當事人對審判成本的不確定性都很擔心,通過解釋與風險告之,當事人也就非常清楚,如果調解不成,必須等待法院判決,各種風險及訴訟成本會大大增加,從而使當事人權衡利弊,做出比較明智的選擇。解釋,在我國立法中主要是對法官的要求。它是指在當事人的主張不正確、有矛盾,或者不清楚、不充分,或者當事錯誤認為自己提出的證據已經足夠時,法官依據職權向當事人提出關于事實及法律上的質問或指示,讓當事人把不正確和有矛盾的主張予以排除,把不清楚的主張予以澄清,把不充足的證據予以補充的權能。是法官為當事人指明一種交流方向,是“向當事人解釋”;在調解中,法官還可以將與案件有關的法律規定,展示給當事人,或者將類似案件的裁判讓當事人閱讀,起到先例的作用,這樣就使得當事人對訴訟的勝負有一個基本的判斷。而風險的告之,則是開庭之前就告之當事人其舉證不能、逾期舉證等情況下的敗訴風險;調解與判決不同結案方式所帶來的訴訟風險、當事人的履行態度,審理周期和訴訟成本的比較;以及執行不能風險責任的承擔;從而使當事人自愿以“和平的方式”解決糾紛。當然我們在調解中應讓當事人明白,其為調解所做出的讓步,不屬“自認”范圍,對方當事人和法官均不得以此為據。
⑶、講究技巧、創造條件推動調解
訴訟中的調解是一項經驗型工作,它需要法官的調解技巧和對稍縱即逝的調解良機的把握。調解雖是當事人自愿的結果,但法官的媒介作用畢竟是其外在的條件和推進器,法官應該發揮自己的主觀能動性,盡量創造條件推動雙方當事人的調解。具體言之,第一是注意運用調解技巧,把握好調解的時機與火候,比如將庭前調解、當庭調解與休庭調解相結合;針對當事人“慪氣”、“爭面子”的具體情況也可以實行“背靠背”調解與“面對面”調解相結合;也可以利用人民調解工作中總結出來的一些“溝通解怨、適時互動”等方法,當然這些都需要法官在實踐中不斷去摸索、去學習別人的先進經驗,學會察言觀色、洞悉他人心理。第二是要積極創造條件推動當事人達成合意:(1)、要把調解工作貫穿訴訟活動的全程,為當事人提供調解機會,發現時機立即調解;(2)、對婚姻家庭、贍養、撫育等人身關系和損害賠償類案件,法官應進行法制教育和道德教育,喚醒當事人的良知,引導當事人化解矛盾,讓當事人明白調解不僅是從“行動上的解決”(判決的效果),更是從“心理上的解決”。(3)、可以提醒當事人換位思考,另外也可以更換幾個人主持調解,必要時還可以讓庭長再做當事人工作,這樣可以讓當事人從心理上更樂于接受調解;(4)、通過采取訴訟保全、停止支付等手段,對財產查封,扣押,加大執法力度,給當事人施加壓力。
⑷、巧借外力促成調解
“功夫在詩外”,我們開展調解工作,也要善于使用訴訟外的力量。實踐中,大量的案件部有訴訟外的力量主動或被動地參與進來,作為法官在保持中立的情況下,要善于借用外力,化不利為有利,往往能收到意想不到的效果,化干戈為玉帛,促成調解。常見的情況有:㈠、基于當事人的血緣、地緣關系,利用其朝夕相見,打完官司,日后還得相處的現狀,主動通過其朋友做工作;㈡、利用基層組織、民調組織的力量,主動爭取他們的支持,因為他們貼近群眾、熟悉情況,有充足的時間和當事人交流,可以情理相融,鈍化當事人間的對抗,在調解工作中起到“催化劑”、“劑”的作用:㈢、注意發揮律師的協調作用,當事人通常對其人的信任是超過法官的,律師做委托人工作時,常有事半功倍的效果,所以我們要合理引導律師做好當事人的工作,發揮其疏導作用;㈣、如果遇到親朋好友拉關系、講人情,更要因勢利導,借機向說情者講明案件的事實和處理依據,通過他們反過來做當事人的調解工作。
⑸、事實清楚、責任分明要把握適度
民事訴訟法規定調解一定要“查明事實,分清責任”,但實踐證明這與調解的機制是相沖突的。因為若雙方當事人堅持要查明事實,分清責任,則表明當事人實際上已經不存在調解解決糾紛的愿望了,雙方很難在實體權利上再做出讓步,調解的可能性很小了。我認為,調解是當事人為了迅速和平地解決爭議,其本身就包含對某些界限不清的事實,責任含糊的不追究,是當事人的意思自治行為,是當事人自愿對自己權利的處分,是其所做出的讓步,所以只要調解協議的內容不違反有關法律的禁止規定,就應當確認其效力。據此,我們在主持調解過程中就要把握這樣的原則,不必查清事實,分清責任,要照顧當事人的“愛面子”心理,實行“模糊調解”,使得當事人雙方均有臺階下。在操作上,主要表現有當庭調解中,我們要把握好開庭審理與法庭調解的關系,把握好庭審調解的時機,通常可以先主持調解,調解不成再進行庭審,然后再組織調解的模式。因為若在法庭調解前就已經開庭審理完畢,則事實、責任都比較清楚,就很難促成當事人達成調解協議了。
在現代社會中,紛繁復雜的民事糾紛要求糾紛解決機關更注重每起糾紛解決的社會效果,糾紛解決機制的多元化無疑可緩解或消除這種矛盾,隨著傳統糾紛解決機制在日常的社會生活中日益為人們所熟悉,其各種解決手段在其功能上的局限性也隨之明顯。面對審判花錢費時和一刀兩斷式的判決方式未必能真正、完全的解決糾紛的缺陷,人們期望訴訟中調解作為彌補上述功能缺陷的有效手段之一。這就要求將訴訟調解提一個高度,充分發揮其簡易訴訟和根據糾紛的實際情況靈活多樣的加以解決的作用。因此,訴訟中的調解制度作為解決糾紛的一種制度應該倍受重視。
參考資料:
1、《訴訟法學長論》 胡錫慶主編 法制出版社2000年版
一、對我國現行民事訴訟調審合一制度的再認識
(一)調審合一的內容及優點
我國民訴法第9條規定:“人民法院審理民事案件, 應當根據自愿和合法的原則進行調解;調解不成的,應當及時判決。”第50條規定,當事人有權“請求調解”;第85條至91條規定了調解程序;第111條第7項規定,調解和好的離婚案件,調解維持收養關系的案件,沒有新情況、新理由,原告在六個月內又起訴的,不予受理;第128 條規定:“法庭辯論終結,應當依法作出判決。”;第155 條規定:“第二審人民法院審理上訴案件,可以進行調解”,“調解書送達后,原審人民法院的判決即視為撤銷。”;第180 條規定:“當事人對已經發生法律效力的調解書,提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的,可以申請再審。經人民法院查證屬實的,應當再審。”上述規定確立了我國法院調解的基本原則、制度及其與判決的關系。其基本內容是:(1)人民法院審判民事案件,對于能夠調解的案件, 應當采用調解的方式結案; (2)人民法院應當根據自愿和合法的原則進行調解。自愿是指能否進行調解和調解能否達成協議,均須征得當事人雙方同意。合法是指人民法院進行調解必須遵守民訴法規定的程序,達成協議的內容必須符合民法等實體法的規定;(3)調解貫穿于審判程序的各個階段。不論是第一審程序,還是第二審程序、再審程序;不論是按普通程序,還是按簡易程序審理的案件,只要是能夠調解的案件,人民法院都可以進行調解; (4)調解和判決都是人民法院解決民事糾紛的方式,調解以判決作后盾,調解不成的,應當及時判決。(注:柴發邦主編:《民事訴訟法學新編》,法律出版社1992年第1版,第91頁。)
我國民訴法所確立的審判方式相當接近于一種可稱為“調解型”的程序構造模式。(注:王亞新:《論民事、經濟審判方式的改革》,載《中國社會科學》1994年第1期,第9頁。)在這種模式中,法官處理案件既當調解員又當裁判員,一身二任,調審合一。法官把通過當事人的和解、合意來結束案件作為訴訟的首要目標,調解成為處理糾紛的主要方式,只有在調解不成的情況下,才作出判決。因此,對于負責審理案件的法官來說,調解既是任務又是職權,法官有責任積極主動地進行調解。調解結案,可以簡化程序,便利群眾,免得原告和被告之間有傷感情,還有利于迅速徹底解決糾紛。即便調解不成,由于法官比較熟悉案情,依法做出判決,也可以避免久調不決,迅速結案。
(二)調審合一的弊端
主要表現有以下四個方面:
第一,法官的調解偏好,使重調輕判成為必然。從理論上講,盡管在民事訴訟中調解與判決已無輕重之別,調解已不再具有往日優越于判決的地位,但是,現行法實施以來的民事審判實務表明,調解在實踐中的主導地位并未有實質性的改變。據有關統計資料分析,調解結案率雖有所降低,但與判決結案率比較,仍占絕對優勢。其原因是多方面的,但從法官趨利避害的選擇來看,與判決相比,調解至少可以給法官帶來三方面的益處:首先,它可以使法官在相同的時間內辦更多的案件;其次,調解可以使法官回避作出困難的判斷;最后,調解是一種風險較小的處理案件方式。出于自身利害關系的考慮,多數法官傾向于選擇快速、省力、風險小的調解而回避費時、費力、風險大的判決是不難理解的。所以,只要法律仍然把調解與判決共同作為法院行使審判權的方式,并使兩者合一,那么,調解的擴張和判決的萎縮就不可避免。(注:李浩: 《民事審判中的調審分離》,載《法學研究》1996年4期,第58頁。)
第二,強制與自愿的矛盾,使自愿原則難以實現。自愿反映了法院調解的本質屬性,通過調解解決爭議與用判決方式解決爭議的實質性區別在于:前者是當事人自愿達成協議,后者是法院的強制性解決。調解是以自愿為根基的,判決是以強制為特征的,它們原本是性質上完全不同的解決糾紛的方式,我國民訴法卻把兩者相結合,使得自愿原則難以得到落實。因為在這一訴訟模式中,法官具有雙重身份:一方面他是調解者。作為調解者,他只能幫助雙方當事人澄清爭議事實,進行說服教育,以軟化彼此的對立情緒,消解雙方的分歧,引導雙方就解決爭議的方案進行協商或向雙方提示解決爭議的方案,促使、幫助當事人達成調解協議;另一方面,他又是訴訟的指揮者和案件的裁判者。他在與當事人形成的民事訴訟法律關系中居于主導地位。作為指揮者,他可以盡量選擇調解方式解決糾紛,即使當事人本來不愿意調解,在法官的不斷勸說和要求下,通常也會轉變態度。作為裁判者,他可以認定或者否定當事人主張的事實,支持或者反對當事人提出的訴訟主張,批準或者拒絕批準當事人自行達成的和解協議,并在調解失敗的情況下作出判決。在這雙重身份中,法官往往會有意無意地從調解人滑向裁判者。裁判者的身份使法官具有潛在的強制力,當法官擺出裁判者的身份進行調解時,或明或暗的強制就會在調解中占主導地位。然而,法官的強制調解一般不會以純粹的形式表現出來,而會采用盡可能隱蔽的方式,如審判實務中的“以勸壓調”、“以拖壓調”、“以判壓調”、“以誘促調”等。在強制力的作用下,自愿原則不可能得到實現。(注:李浩:《民事審判中的調審分離》,載《法學研究》1996年4期,第61頁。)
第三,嚴格依法解決糾紛與適用法律的流動性、隨意性的矛盾,使合法原則得不到遵守。由于法院調解是雙方當事人在法院主持下通過協商解決糾紛,協商過程中法院和雙方當事人雖然也都要援引特定的法律規范,但是經過協商達成的協議則往往是當事人妥協讓步的結果,與法院嚴格依法作出的判決結果幾乎總是存在著或大或小的差異。因此,法院調解在合法性問題上往往會有所折扣,出現嚴格依法解決糾紛與適用法律的流動性和隨意性的矛盾。這種矛盾同時表現在程序法和實體法兩個方面。從程序方面說,為了保證判決的公正性,各國民訴法都設計了一整套復雜而嚴密的訴訟程序,依法進行訴訟首先就意味著各訴訟主體嚴格按照法定程序進行各種訴訟活動。然而,法官采用調解方式處理案件時,程序法便不再具有原先的重要意義了,嚴格遵循程序規則進行操作的狀態就會發生變異,即調解具有某種非程序化的特征。從實體法方面說,無論在事實的認定還是在法律的適用上,調解與判決都存在著較為顯著的區別,如果說判決要求的是嚴格的實體合法性的話,調解則可以是相對寬松的實體合法性。判決結果必須與法院認定的案件事實和適用的法律相一致,而調解結果則并不一定要完全與已查明的案件事實相一致,出現一定的偏離是允許的,在實體法的適用上只要“不違反法律規定”即可。(注:李浩:《民事審判中的調審分離》,載《法學研究》1996年4期,第63頁。)
第四,讓步息訟與權利保護的矛盾,使當事人的合法權益難以得到切實保護。調解的本質在于當事人在調解人的斡旋下,通過諒解、讓步,平息爭執消除糾紛。即便是訴訟中的調解,諒解和讓步對于調解協議的達成仍然是必不可少的。如果每一方當事人都固執于自己的主張,堅持自己的權利要求寸步不讓,一定不會成功。因此,為了獲得調解的成功,法官一定要做當事人的工作,要求當事人在調解中保持諒解和克制的態度,要求當事人對調解方案表現出足夠的靈活性。司法實踐表明,調解中的讓步往往是一種單方面的讓步,而且是合法有理的一方向對方的讓步。刑威法官在《人民司法》1990年第10期上撰文提出:“凡屬調解結案的案件,均屬原告作出了或多或少的讓步。在某種意義上說,調解就是促成原告讓步。”項建新法官則把原告讓步稱為調解的實質,他認為:“經濟糾紛的調解的實質,就是讓有理的一方當事人(一般說來是原告)放棄某些權利,作出讓步,以求得案件的調解,換言之,就是原告讓步。”(注:參見項建新:《淺談經濟糾紛案件的附條件調解》,載《人民司法》1993年第1期。)對此,雖然也有不同的看法, 但大多數法官從工作實踐中得出調解中的讓步一般由原告單方面作出的結論都是不爭的事實。當然,單方讓步也是當事人行使處分權的表現,有其合理的一面,它對于防止矛盾激化,恢復當事人之間的和睦友好關系,保持社會的安定團結等有積極意義。然而,法院調解畢竟是訴訟中的調解,從訴訟的角度看,這種作法的合理性是以弱化權利保護為代價的,是不符合國家設立民事訴訟制度本旨的。(注:李浩:《民事審判中的調審分離》,載《法學研究》1996年第4期,第67頁。)
綜合以上分析,筆者認為調解與判決之間的主要區別在于它們的目的不同。調解的目的是使爭議雙方在第三方的協助下友好地解決他們的爭議。第三方的建議只有在雙方當事人予以采納時才對他們有拘束力。而判決的目的則是通過強制性的操作即有拘束力的判定,使爭議得到解決。所以,將兩者統一規定在民事訴訟制度中必然會引起程序的不和諧,法官的雙重身份及其調解偏好又必然使我國的民事訴訟制度仍然繼續保持著“調解為主”的傳統格局,使民事訴訟的實踐在一定程度上偏離了民訴法確定的目標和市場經濟的要求。
二、調審分立的必要性和可行性
調審分立,除可以有效地理順調審關系,克服調審合一的弊端以外,還存在以下幾個方面的客觀必要性和現實可行性。
(一)調審分立是適應社會條件變化的需要
我國的改革開放和社會主義市場經濟的發展,在相當大的程度上改變了適合于“調解型”審判方式的社會條件。
第一,民事案件的性質發生了變化。跨地域的商品交換越來越頻繁,規模也越來越大,進行這種活動并可能卷入其中糾紛的人彼此間往往既不是熟人,也不一定存在或必須保持長期的關系。這樣,就改變了過去民事案件單一,基本上被限定在婚姻家庭、相鄰、少量的借貸、人身傷害賠償等少數幾個領域,以及當事人居住范圍小,需要保持長期和睦關系的情況。
第二,人們的觀念發生了變化。在由傳統型社會向現代型社會全面轉型的背景下,原有的價值體系也難以繼續維持其穩定和統一,一部分傳統的價值觀、道德觀受到沖擊,新的觀念不斷出現并引起爭議。在今天的形勢下,公民的法律意識逐漸增強,而委屈求全、息事寧人的狹隘、保守、自縛式的社會觀念則逐步退落,開放、競爭、進取的擴展式思維,已成為當代人的文化心理主導,人的主體觀念、人與人之間的利益界限和權利不容侵犯的觀念越來越強。
第三,糾紛處理的方式和目的發生了變化。從本質上說,商品交換是一種匿名的、非人格的關系,只要服從其一般規則,任何人都可以自由地進入和退出。因此處理這種活動中發生的糾紛,重點不在于恢復或維持具體當事人間的“友好關系”,而在于保持一般規則的普遍性、明確性,以便給參加交換的人提供一種可預測性,或者利于改善交易條件和降低交易成本。這意味著糾紛處理的過程和結果在不得不犧牲某種程序的多樣性、靈活性的基礎上,盡量追求透明度和一般性,而程序本身的相對固定化和解決糾紛方式的定型化則是這種追求的表現。隨著上述變化而發生的糾紛處理目的從主要是維持社會治安轉移到形成和保護新的經濟秩序上來。(注:王亞新:《論民事、經濟審判方式的改革》,載《中國社會科學》1994年第1期,第17頁。)
(二)調審分立是深化審判方式改革的需要
審判方式改革的核心在于程序的變化。從我國民事訴訟方式改革的實際過程看,先是以改革舉證責任制度為突破口,接著進行以庭審方式為中心的強化公開審理、強化當事人舉證、強化合議庭功能的改革,并出現了以設置調解中心為代表的,使調解過程與判決過程相分離的嘗試。訴訟程序是一個環環相扣的過程,對其中任何一個環節的改變,都會對其他環節產生深刻影響,以至引起整個程序結構的變化。僅就庭審方式改革而論,它的改革就觸動了“調解型”審判模式的各個方面。突出表現在以下幾個方面:
第一,強化當事人舉證,意味著調換了程序中判決和調解的位置,從而蘊含著使整個程序構造發生深刻變化的可能。(注:王亞新:《論民事、經濟審判方式的改革》,載《中國社會科學》1994年第1期,第9頁。)在“調解型”模式中,法官的目的是通過取得當事人的和解、合意來結束訴訟。為此,法官在說服教育當事人的同時,還有必要調查收集證據,以及提供正確的調解方案。在不得已的情況下,才可以作出判決。很顯然,這樣的情況使法官自然而然地成了推動程序發展的主體。這種模式在邏輯上意味著作出決定以最終解決糾紛的不是法官而是當事人,程序的重點不在于當事人提出證據開展辯論,以爭取法官作出有利于自己的處理,而是在于法官形成正確的方案并說服當事人作出接受該方案的決定。然而舉證責任的導入,使當事人當庭舉證、質證,然后法官當庭認證。這樣,法官和當事人在程序上的分工發生了逆轉,這里,當事人是推動程序展開的主體,其展開程序的基本動機則是說服法官作出有利于自己的結論。換言之,舉證責任在邏輯上要求判決成為規定程序開展的目標。
第二,弱化庭前準備工作,使試行調解失去基礎。在我國的民事訴訟程序中,通常包括起訴和受理、審理前的準備、開庭審理等幾個必經階段。審理前的準備階段,是對案件的實體和程序兩方面在開庭前先行審查的程序。盡管這一階段不是專為調解而規定的,然而為了貫徹調解原則,它卻保證了調解可以在庭前準備階段找到契合點,司法中把這個階段的調解稱為試行調解。目前,法學界和司法界大多數同志主張,在改革我國民事審判方式時,必須弱化庭前準備工作,除審查程序問題外,不可就實體問題進行審查;應當突出法庭審理的中心地位,切實實行直接、言辭原則;應當把庭審的時間和地點作為審判人員審查證據、認定案件事實的時間和場所。然而,如果繼續現行的法院調解制度,人民法院在受理案件后,即應當立足于調解解決,并可以在庭前進行調解,那么,我國當前的民事審判方式改革就必然要陷于僵局,因為在這里存在著矛盾的死結。(注:王敬藩、張靈:《改革與完善我國民事訴訟中法院調解制度的芻議》,載《政法論壇》1997年第3期,第72頁。 )如果要進行庭審方式改革,庭前不進行實體審查,那么試行調解就失去了存在的基礎。
第三,強化庭審功能,使再行調解失去意義。根據我國民訴法中普通程序的規定,在法庭辯論階段結束以后,在判決前還可以進行調解,司法上叫作再行調解。由于審判方式改革突出庭審的中心地位,在法庭上經過舉證-質證-認證等一系列活動,案件事實已經查清,是非已經分明,責任已經清楚,在此基礎上法官依法做出判決,快捷、便當,使贏者贏得堂堂正正,使輸者輸得明明白白,使旁聽群眾聽得清清楚楚,完全實現了判決所追求的正當和效益的目的。在這種情況下法官再去做調解工作,費時費力,不是走過場,就是畫蛇添足。因此,再行調解已失去了意義。
(三)調解結案的比例下降和判決結案比例的上升,為調審分立提供了現實可行性
隨著近幾年民事審判改革的不斷深入,調解已不再具有往日優越于判決的地位。判決的結案率與調解的結案率已呈此長彼消的趨勢。據統計,1990年全國法院民事一審案件共結案1,849,728件,其中調解結案1,194,350件,占結案總數的64.5%,判決結案353,940件, 占結案總數的19.1%; 1997年結案3,242,202件,其中調解結案1,651,996件, 占結案總數的50.9%,判決結案955,530件,占結案總數的29.4%。 1990年一審經濟案件共結案598,317件,其中調解結案414,580件,占結案總數的69.3%,判決結案88,296件,占結案總數的14.8%;1997年結案1,478,139件,其中調解結案732,753件,占結案總數的49.5%,判決結案428,509 件,占結案總數的29.0%。可見,全國一審民事案件,1997年與1990年相比,判決結案率增加了10.3%,而調解結案率則減少了13.6;一審經濟糾紛案件1997年與1990年相比,判決結案率增加了14.2%,而調解結案率則減少了19.8%。二審民事、經濟糾紛案件的調解結案率也逞下降趨勢,例如1992年全國二審民事案件調解結案15,507件,占當年結案總數129,079件的 12%;而1997年調解結案17,664件,占結案總數177,317件的9.9%,二年相比,調解結案率減少了2.1%,1992 年全國二審經濟糾紛案件調解結案5734件,占當年結案總數43,791件的13%,而1997年調解結案7799件,占結案總數86,347件的9%, 二年相比,調解結案減少了4%。再審案件的調解結案率歷來都不高, 僅占結案總數的5 %左右。 (注:參見《中國法律年鑒》1990—1998年卷。百分比是作者計算的。)
(四)調解中心的建立和實踐為調審分立提供了可資借鑒的經驗
在審判方式改革的過程中,各地法院普遍建立了“經濟糾紛調解中心”,有的法院還建立了“婚姻家庭糾紛調解中心”。目前有的“中心”已撤銷,有的仍在不斷改進中發展。這些“中心”的基本特點是:從組織建設上,突破了人民法院組織法的規定;從案件受理上,突破了民訴法關于管轄的規定;從審理方法上,實行法律咨詢、調解、執行“一條龍”服務,實現了快速高效的要求。盡管這一嘗試還有諸多不足和爭論,但是它的有利于及時解決糾紛、有利于發展市場經濟、有利于緩和雙方的矛盾、有利于案件實際執行以及有利于提高辦案質量等優越性,還是取得了共識的。
關于婚姻家庭糾紛調解中心的性質,實踐證明它具有訴訟調解和非訴訟調解的“雙重性”。它只進行調解,不適用判決,如果雙方經調解達成了協議,所制作的調解書與審判程序中制作的調解書效力等同,該調解書具有訴訟法律文書的性質;如果經“中心”調解后,雙方未能達成協議,則終結調解程序,告知當事人另行起訴。另行提起訴訟,只能按民訴法關于管轄的一般要求,由有管轄權的法院受理。“中心”的調解與將來法院的審判無任何關系,因而這種調解即具有了非訴訟調解的性質。(注:張文香、王紅巖:《“婚姻家庭糾紛調解中心”中幾個法律問題的探討》;馬莉莉:《淺談經濟糾紛調解中心》,載《法學前沿的爭鳴》,武漢出版社1995年6月第1版,第396—406頁。)這一實踐,為研究調審分立制度提供了實踐經驗。
三、建立調審分立制度的構想
不少國家和地區都有訴訟調解制度,但筆者認為最值得借鑒的是我國臺灣地區關于法院調解的規定。臺灣的“立法機關”和“司法機關”都相當重視民事訴訟中的法院調解,“司法院”1980年的《民事訴訟須知》第15條稱:“訟爭終兇,古有明訓。凡訴訟者,動輒經年累月,不但荒時廢業,且耗費金錢,縱幸而獲勝,亦往往得不償失。若其敗訴,所受損失更為重大,故于起訴之先,如有可以協商之機會,亦須盡力和解。”臺灣的法院調解制度,包括兩個方面的內:起訴前的調解,依調解程序之規定(第403條至426條);訴訟中的調解,稱為和解,依和解之規定(第337條至380條)。就實質而言,調解成立與訴訟上的和解并無不同。但在程序上,二者仍有許多差異:(1 )調解限于訴訟系屬前由第一審法院依聲請為之;訴訟上和解系屬后由系屬法院(不限于第一審)依職權為之。(2)調解成立后, 如有無效或得撤銷之原因者,當事人可對之提起宣告無效或者撤銷調解之訴;訴訟上和解如有無效或得撤銷之原因者則得請求繼續審判。(3 )和解須當事人完全合意才能成立。而調解時,當事人雖未完全合意,可依法視為調解成立。(注:齊樹潔:《臺灣法院調解制度評析》,載《法學》1994年第8 期,第46、47頁。)根據我國法院調解制度的情況,借鑒臺灣地區法院調解制度及其他國家關于和解制度的經驗,筆者認為,改革我國法院調解制度的內容應有如下幾個方面:
(一)確立正當的訴訟目標
以何種結案方式為訴訟目標對程序模式有很大影響。以往以調解作為目標,便產生了“調解型”訴訟模式,因而改變了調解性質,形成了一系列連鎖反應,出現了種種弊端。要改變這種狀況,就應當把判決作為訴訟目標,圍繞這一目標而展開的程序才具有階段性和連續性,程序比較固定,當事人和人民法院都受其約束,程序的任意性和選擇性較小。在這種程序結構中,以判決為主導,調解只是某些案件的前置程序,只有調解不成的,才轉入訴訟程序。法官不再具有“雙重身份”,只能或當調解員或當審判員,各司其職。建立一種以審判為主體,包含調解程序,使調審二者既有密切聯系,又有明顯區別的獨具特色的“判決型”訴訟模式。
有的學者主張以判決作為訴訟目標,但仍把調解作為判決過程中的組成部分,認為在可能調解的條件下進行調解時,兩個過程出現暫時的、相對的分離,總體上是以判決為主線進行,調解程序已為判決程序所吸收。然而,這里有一個十分關鍵的問題是,在這種“暫時分離”的情況下,主持調解的法官是以“調解人”的身份出現還是以“審判官”的身份出現,當調解不成轉而判決的時候,是另換審判官,還是由“調解人”轉而成為“審判官”。如果是另換審判官,那么調解就不是“暫時分離”,而是另一種調解程序,如果是“調解人”轉而成為“審判官”,那么,這種“暫時分離”仍解決不了法官身份“雙重性”的問題。要徹底解決“調解型”訴訟模式中調審合一的問題,就必須解決法官身份“雙重性”問題。可見,“調審分立”才是唯一辦法。臺灣地區的民事訴訟立法正是把調解作為一審的前置程序而規定的。
(二)明確規定調解程序規則
關鍵詞:行政調解;價值;優勢;構建原則
在我國的行政訴訟法中明文規定“人民法院審理行政案件不適用調解”,這一規定給行政糾紛帶來了很多不利的影響。行政調解,是一種訴訟外的糾紛解決方式。它脫胎民間調解,中國人有厭訴的傳統心理,人們喜歡用自己的方式處理他們之間的糾紛和沖突。[1]進入近現代社會以來,行政調解在糾紛解決中仍然富有強大的生命力,被人們廣為應用。然而,人們在片面的法治觀念――“法律萬能、訴訟迷信”觀念的影響下認為行政調解這種“非正式”的糾紛解決方式不值得重視。
我們究竟如何看待行政調解呢?為此,我準備在文中論述行政調解的概念特征、內容種類,并在此基礎上論證它是一種行政行為,繼而探討其價值功能以及它在法制化進程中的幾個問題。
一、行政調解的概念和特征
(一)行政調解的概念
在現代,行政調解一般是指由國家行政機關出面主持,以國家法律和政策為依據,以自愿為原則,通過說服教育等方法,促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議,消除糾紛的訴訟外活動。[2]它與行政裁決、行政仲裁一起構成了行政機關處理民事糾紛、經濟糾紛的重要制度,它于人民調解、仲裁等制度是我國典型的訴訟外糾紛解決方式,也往往是其他爭議解決辦法的先行程序。
(二)行政調解的特征
1.行政調解在主體上具有特定性
它是行政機關主持的活動,是行政機關行使職權的一種方式。它的主體不是司法調解中的人民法院,也不是人民調解中的群眾自治組織,而是依法享有行政職權的國家行政機關。
2.行政調解在方式上具有非強制性
行政調解以當事人的自愿為前提,它是一種在當事人自主協商基礎上進行的解決糾紛的活動。因此,行政調解程序的啟動、運行以及被執行,應該是行政機關與行政相對方合意的結果。是否申請調解、以及達成什么樣的協議,當事人是自愿的,行政機關不能強迫。因此,在整個調解過程中,行政相對方可以隨時改變主張,而無須因此承擔法律責任。這點與行政仲裁、行政裁決不同。
3.行政調解在效力上具有非拘束性
行政調解屬于訴訟外活動,除個別情形外,調解協議一般不具有法律上的強制執行力。在調解協議的實施過程中,遭到行政相對方的拒絕甚至對抗,行政機關無權強制執行,更不能采取制裁手段。行政調解協議主要靠雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來維護,不能因經過了行政調解便限制當事人再申請仲裁或另行的權利。這點與人民調解的效力相類似,而與一經送達協議書就具有與判決同等法律效力的司法調解截然相反。
4.行政調解在責任上具有雙向性
一方面,由于調解行為不具有強制力,其法律效力完全取決于當事人各方的意愿,當事人如對調解行為持有異議,完全可以拒絕在調解協議上簽字,無需通過行政訴訟程序解決。另一方面,如果行政機關及其工作人員在調解過程中采取了不適當的手段,例如以壓代調,強迫當事人簽字畫押等等,該行為在事實上就不屬于調解行為,而是違背當事人意志的違法行政行為。對這種行為不服的,應允許當事人向上級機關申請復議或提起行政訴訟。因違法的行政調解給行政相對方造成損失的,應依法由行政機關進行賠償。
二、行政調解的內容和種類
(一)行政調解的內容
根據我國目前的立法和實踐,行政調解包括行政機關在日常的管理或指導工作中附帶性的糾紛調解,以及為解決特定糾紛所設的專門性調解。它的內容主要包括,公安機關根據《治安管理處罰條例》對因違反該條例對他人造成的人身和財產損失等所承擔的賠償責任的調解;各主管行政機關處理的消費者爭議;公安機關根據《道路交通事故處理辦法》所調解的交通事故處理中涉及損害賠償的糾紛;婚姻登記根據婚姻法對婚姻當事人之間的調解;[3]醫療糾紛處理機制中的調解;土地管理部門處理的土地權屬爭議;專利糾紛的行政調解;商業經濟糾紛的行政調解;經濟合同糾紛的行政調解;環境保護領域中的行政調解;以及其他各行政主管機關對其管理權限內的糾紛調解,等等。
(二)行政調解的種類
1.依照行政調解的主持機關,行政調解可以分為:
(1)主管行政機關主持的行政調解。它是指主管行政機關,在其行政職責的范圍內,對有關的民事糾紛或行政糾紛進行的調解。例如:公安機關對治安違法行為造成他人損害案件的調解;交通管理部門對交通肇事造成他人損害案件的調解等。
(2)行政仲裁機關主持的行政調解。例如:根據我國《仲裁法》和《勞動法》 等法律規定,經濟合同仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會受理的案件,都應先行 調解,調解不成的再行仲裁。
(3)行政機關的內部調解。指行政機關對其所屬成員之間,以及行政機關所屬成員與其他單位成員之間的民事糾紛。
2.依照行政調解的效力,行政調解可以分為:
(1)正式調解。是指調解一經成立,便具有強制執行力。屬于行政調解中的特殊情況。需要有法律、法規做出專門規定。目前在我國,依據法律、法規的規定,只有對于經濟合同糾紛、勞動爭議,由專門的行政仲裁機關作為行政仲裁的先置程序進行的調解,并達成的調解協議書,具有強制執行力。
(2)非正式調解。是指調解成立后不具有強制執行力,只靠當事人自覺執行的調解。這類調解在我國普遍存在,絕大部分調解皆屬此類。
三、行政調解的價值和功能
(一)調解解決糾紛符合中國人的傳統理念
調解解決糾紛符合中國人的傳統理念在社會關系領域,即使在國家大力建設法治社會、全民法律意識已經有了顯著增強的今天,“以和為貴”、“息訟”、“厭訟”等觀念仍占有重要地位。據調查顯示,目前在廣大農村,對于糾紛的解決,在“打官司、干部解決、私了”三個選擇項中,664人中各有297人選擇“干部解決”和“私了”,各占44.73%,只有10.39%的人選擇“打官司”。[4]這一調查結果反映了人們對調解這種方式的渴求與認同。以調解方式解決糾紛更符合人們的心理需求,更容易為人們接受。
(二)行政調解有助于提高公民的權利意識,弘揚意思自治,加強法治化
行政調解是建立在事人的同意的基礎上的,主要是由雙方當事人自主決定以何種方式和內容來解決紛爭。只有當事人雙方在感情用事、矛盾激化的情況下很難進行對話、或者即使進行對話也很難在各自合理打算的基礎上達成妥協時,這時不站在任何一方的行政機關才居間說和、幫助雙方交換意見,從而幫助當事人達成合意,行政機關始終是當事人之間形成合意的促成者,而不是以自己的判斷來強制當事人的決定者。行政調解中的行政相對方在法律規定的范圍內行使處分自己的權利,不必聽從行政機關的命令,充分體現了意思自治原則。所以法律正是通過行政調解實現了其非正式的解決糾紛,這正是法治化的表現之一。由于調解是根據法律、法規、規章、政策、社會公德進行調解,所以調解糾紛的過程就是法制宣傳和道德教育的過程。在調解過程中,通過宣傳法律知識,講解法律,使公民懂得什么是合法行為,什么是社會公德,公民享有哪些權利,應該履行哪些義務,從而樹立和增強法制觀念。這無疑有助于法治秩序的建立。
(三)行政調解有助于彌補訴訟弊端、緩解訴訟壓力
近現代的訴訟制度所提供的是一種正統的、公開的、最符合形式合理性的程序,這種程序要求一系列專門化的操作規程,要求借助律師的中介;同時也要求訴訟所做出的判決具有嚴格的規范性。通過訴訟,固然在一定程度上能夠滿足當事人和社會主體對于“正義”的需求,解決糾紛。但需付出相當大的代價,即所謂的訴訟成本。相對于此,行政調解則盡量發揮當事人在糾紛解決中的自主性和合理性,采取常識化的程序,爭取做出接近情理的解決,并以節約糾紛解決的成本、追求效益最大化為基本目標,行政調解在功能和效益、效果上早已遠遠超過了訴訟。
(四)行政調解與訴訟審判的比較優勢
行政調解的許多內在價值確實是法院的訴訟程序所不具備的,即使在訴訟審判正常運作的前提下,行政調解也能發揮其特有的優勢。
第一行政調解的優勢首先來自其程序,即成本低、迅速和便利之特點。在法院的訴訟積壓、程序遲延、費用高昂的情況下,行政調解可以趨利避害,相對迅速、簡便地解決糾紛,使當事人以較低的代價獲得較大的利益。
第二行政調解所追求的“公平”、“正義”理念也不同于訴訟的價值取向,比訴訟更適合于特定社會關系、社會主體和特定糾紛的解決。例如:以其簡單常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難,使當事人有更多的機會參加糾紛的解決;以通情達理的對話和非對抗的方式緩和了當事人之間的對立。在調解中,沒有原告和被告,只有申請人和被申請人,且雙方是在調解機構的主持下協商解決糾紛,所以,“被申請一方不會感到丟面子和屈辱和憤怒,有利于維護雙方關系的和諧”;[5]以簡單的事實認定代替了嚴格的舉證責任。允許當事人根據自主和自律原則選擇適用的規范,如地方慣例、行業習慣和標準等解決糾紛;由于行政性糾紛解決機關具有一定的權威性和專門性,在解決特定的糾紛時既可以提高效率和效益,又能充分發揮作為中立調解人的專家意見在糾紛解決中的有效作用,得到較審判更為合理的結果;經過當事人理性的協商和妥協,可能得到雙贏的結果,而且由于調解協議是建立在當事人的合意基礎之上,其履行率比判決高,又免除了社會為執行所承擔的風險和成本,增加了安定的因素。
第三行政主管機關通過行政調解,可以使主管部門覺察到問題發生的根源,及時了解民情、社情,掌握一定時期內的社會問題或矛盾,積累經驗,有的放矢地進行行政立法及實施行政管理、形成政策和規范。這樣不僅可以進行適當的救濟,而且有助于積極防止和有效調整今后同類問題的發生。正如棚瀨孝雄指出的那樣:“以個別的糾紛為起點,通過自己的管理權限進一步發掘問題 謀求更具一般性的根本解決,正是行政性糾紛處理機關的最大優勢。”[6]
綜上所述,行政調解的存在不僅不會威脅法律制度和阻礙法治的發展,而且還有利于法制的正常運作。行政調解的積極作用會對法院起到保護作用,而不會導致對訴訟與司法地位的侵害。
四、我國構建行政調解制度原則的幾點思考
為了充分發揮行政調解的積極作用,并將其負面影響降至最低,行政機關在主持行政調解時應遵循以下原則:
(一)遵循自愿、合意原則
自愿原則的含義是:行政調解必須出于當事人的完全自愿、必須是當事人內心真實意思表示的自愿、必須是雙方當事人的自愿。這就要求一方面,行政機關必須以平等的態度對待雙方當事人,不能厚此薄彼。雙方當事人地位完全平等,都有自愿充分、真實地表達自己的理由和意見的權利。另一方面,當事人雙方與調解機關地位平等,不存在命令與服從,主動與被動的單項隸屬關系,行政機關只能以平等一方的地位,踏實認真地做好溝通疏導、協調教育工作而不能居高臨下地發號施令、強行調解。
自愿、合意原則應當是行政調解制度的首要原則,其實質意義在于充分保當事人的處分權。這是防止在行政調解的過程中,政府將自己的意志強加給當事人,保障公平與合理的最有效的制約機制。沒有雙方當事人的認可和自愿接受,就沒有真正意義上的調解。
(二)遵循“法、理、情”相結合原則
這項原則要求:首先,行政調解應該與法律緊密結合,不得違反國家的法律、政策,不得損害國家利益、社會利益和他人的合法權益。行政調解應該切實使享有權利的人得到應有的保護,負有義務的人承擔應付的責任,不能是非顛倒、本末倒置。其次,行政調解還要符合社會的倫理道德、優良習俗,“調解不但要以法服人,更要以情感人、以理喻人,即所謂‘動之以情、曉之以理、明之以法’調解應該很好的平衡這三種因素,但這并不意味著對一些事實不清的案件怕麻煩,采取‘和稀泥’的方式進行調解。”[7]
(三)遵循據實調解,講求效率原則
據實調解原則指行政調解必須在查明事實、掌握證據、分清責任、明辨是非的基礎上進行調解。行政機關必須收集充分、可靠的證據和大量的事實材料,只有這樣,才能使調解具有說服力,使當事人與行政機關及早達成共識,解決糾紛。它要求行政機關必須以事實為根據,進行客觀調解。據實調解是公平、公正調解的基礎和保障。效益原則是指行政調解既要講求調解的效率,又要注重調解的實效,二者必須兼顧,不可偏廢。這就是說,行政機關在調解中必須講求必要的方式、方法,以期提高工作效率,促成調解的早日圓滿完成。但與此同時,行政機關又不能單純片面追求效率,而忽視應有的調解的質量;也不能只為當事人握手言和而進行久拖不決的馬拉松式的調解。
(四)遵循尊重當事人訴權原則
指當糾紛發生后,若當事人不愿經調解或不接受行政調解或達成調解協議后又反悔,要求行政裁決或行政仲裁或直接訴訟至法院的,行政機關要尊重當事人的選擇。這是因為行政調解的產生、變更、消滅, 不是基于行政命令,而是基于雙方(皆為行政相對方)的合意。對調解協議的接受,并不是行政相對方必須履行的法定義務,而僅僅是對自己權利的處分,因其改變主張總是被允許且無須承擔法律責任。
綜上所述,行政調解重視不同的社會成員在糾紛解決中的需求差異;主張在實現法治的前提下提倡社會成員的自治性;在注重糾紛解決的公平公正的同時,兼顧效益和效率的原則;在弘揚依法維權意識的同時,提倡協商和雙贏的精神;行政調解可以有效地對司法和訴訟補偏救弊,并具有特殊的優勢。[8]它在現代社會中發揮著糾紛解決、保障當事人的自治、協調社會關系和提供積極對話的渠道等作用。它的存在符合當代人自主、自律、平等協商的精神,具有不可限量的發展前景,將更好的推動我國的政治文明建設和民主法治建設。(作者單位:周口師范學院計算機科學與技術學院)
參考文獻:
[1]陳晉勝.研究報告[M] . 北京:北京群眾出版社,2004,(3):24.
[2]崔卓蘭.行政法學[M].長春:吉林大學出版社,1998,210―211.
[3]林萬泉.論行政調解的法律效力 中國法院網,法學研究,2003(12):4.
[4]李浩.調解的比較優勢與法院調解制度的改革[J].南京師范大學學報,2002,(4).
一、糾紛的主要類型
土地二輪承包中發生的糾紛,有的與一輪承包中發生糾紛相同,也有的是二輪發包過程中新產生的糾紛,還有的是一輪承包糾紛在二輪承包中的繼續。主要的糾紛類型有:
1,經濟糾紛。土地承包合同是農戶與農村集體經濟組織之間簽訂的、明確他們之間權利義務關系的協議,法律性質屬于經濟合同,適用《經濟合同法》的規定。在訂立、履行、變更土地承包合同過程中,發生的糾紛大量屬于經濟糾紛。比如,不履行合同而隨意提高承包費的糾紛、農戶不按規定繳納承包費的糾紛等等。從司法實踐看,農戶狀告集體經濟組織的原因主要是隨意變更、終止承包合同;而集體狀告農戶的主要是拖欠承包費的案件。某縣法院今年以來就受理承包合同糾紛案件51起,其中不少是農戶狀告集體的案件。
2,民事糾紛。農戶之間發生糾紛、以及農戶與村組干部個人之間發生的糾紛多是民事糾紛。主要有在承包過程中,搶種他人承包地而發生的侵犯土地使用權糾紛,因承包中各種矛盾而發生打架、斗毆、損壞財物的人身損害賠償、財物損壞賠償糾紛,土地調整后相鄰土地的農戶因爭水、排水、通行等發生的相鄰關系糾紛等等。
3,刑事糾紛。因土地承包過程中矛盾激化而發生的故意殺人、故意傷害、投毒、放火及破壞生產經營案,雖然數量不多,但影響較大。比如某村民小組組長,在二輪土地承包中,因界址丈量方法與一農民意見不一,發生打斗而致人死亡,被以故意傷害罪判刑達13年。還有的因打架造成傷害,被害人要求追究刑事責任并提起附帶民事訴訟要求賠償的案件也不少,尤其是輕傷害案件。
二、糾紛的主要原因
土地二輪承包是一項政策性、法律性很強的工作,情況復雜,產生各種糾紛也是不可避免的。造成這些糾紛的主要原因是由于法律意識不強、發包過程不規范、對政策理解上有偏差造成的。具體體現在:
1,農村干部的原因。有的鄉村干部認識上不全面,認為土地新一輪承包就是全部打亂、重新發包,不管原承包合同是否到期,而中央關于延長土地承包期的原意是穩定農村生產關系,鼓勵農民追加投入,應該是“大穩定,小調整”,有的干部對此沒有理解。全部重分,不僅工作量大,而且容易產生各種糾紛。而且有的村組干部法律意識比較缺乏,沒有認識到簽訂合同雙方是平等的法律主體,往往把自己的意志強加于對方,簽訂不平等的合同。有的漠視合同的法律效力,由此導致隨意對合同進行修改,單方決定提高承包費,隨意撕毀承包合同,隨意調整承包土地的面積、范圍,隨意將已經發包的土地又發包給第三者承包。有的承包合同違背民主議定原則,未經群眾大會討論決定,將面積大、土地肥沃、承包費低的土地根據干部個人好惡、親疏遠近擅自進行發包,有的干部個人仗權承包,或者在丈量土地時標準不一,還有的干部違背市場經濟規律強令農民在承包地上種植某種作物,引起農民不滿。
2,承包戶的原因。有的承包戶以村組帳目不清、其他農戶未交承包費、村組欠其往來款等為由拒交承包費,或者拒絕承擔合理的勞務、其他費用。也有的承包戶在簽訂承包合同后,又隨意將土地轉包、分包給他人,從中獲利或幫助沒有承包權的人取得承包權。還有的承包戶隨意改變承包土地用途,在承包地上挖魚塘、取土甚至燒窯,由此產生種種糾紛。
3,第三者的原因。有的土地起初比較貧瘠,承包費較低,承包戶經過多年開發后獲得較大收益,引起一些農戶嫉妒,要求終止原承包合同。有的農戶單獨或聯合其他農戶搶種承包地或瓜分承包地,或者阻止已簽訂承包合同的農戶進行耕種,矛盾激化時甚至發生打斗。
4,情況變化因素。在第一輪承包中,有的合同簽訂時承包費偏低,目前仍在合同履行期內,村組于是提出要么提高承包費,要么讓給價高的其他農戶承包,由此產生糾紛。有一件承包合同糾紛案件,簽訂合同時約定每畝承包費10元,隨著物價的變動,明顯偏低,法院根據“情勢變更”原則進行調解,適當提高了承包費,雙方均表示接受。有的地方由集體統一進行中低產田改造后,地力增強,村組要求提高承包費;有的地方土地征用、村鎮建設、道路建設影響到承包地時,承包合同雙方經常對土地調整、補償意見不一;還有的農戶因人口變動,為增地減地而發生糾紛。這些客觀情況,都會導致承包合同糾紛的產生。
5,合同簽訂不規范。有的承包合同內容簡單,主要條款不全,權利義務不具體,一旦發生糾紛,雙方就各執一詞。有的合同不能體現平等原則,有的直接違背法律規定。比如有一份承包合同規定:“乙方(承包方)在承包期內不管遇到多大的自然災害,甲方概不負責”,與法律規定的不可抗力可以免責的規定相悖。還有一份合同規定:“乙方不履行合同,罰款40%;擅自取土、燒窯的罰款5000-10000元”,不僅把違約責任錯當成“罰款”,而且比例過高,違背公平原則。有的采用不公平的格式合同,不少農戶連合同的內容是什么都看不到,發生糾紛時才發現合同條款對其不利。在合同形式方面,有的合同用圓珠筆書寫,保存時間根本達不到承包期的要求;有的隨意涂改、重簽合同,有一份承包合同在兩年內就重簽了三次。
三、解決糾紛的對策
土地聯產承包責任制直接關系到黨的政策在農村的貫徹,土地承包合同糾紛影響到農村的穩定和農村經濟的發展。但只要對這些糾紛引起足夠的重視,這些問題又是完全可以解決的。
1,加強法律和政策的宣傳。深入廣泛地宣傳黨的十五屆三中全全精神以及《農業法》和《經濟合同法》的有關內容,使土地延長承包期的政策內容家喻戶曉,不斷增強村組干部和廣大農民的法律意識,宣傳長期堅持統分結合的雙層經營體制的政策,堅定農民長期實行、搞好生產經營的信心。