序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的經典理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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關鍵詞 公共管理專業 激勵―保健理論 學習積極性

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

How to Improve Students' Enthusiasm for Learning Public Administration

LI You

（Department of Public Administration， Guangdong Peizheng College， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract Today students' motivation is practical， motivation for this theory of public administration highly professional learning is not high. Based on the a school of public administration majors empirical investigation， citing motivation - hygiene theory analysis， should be resolved in two ways students are not enthusiastic about the issue， one is to reduce the factors that students do not like， to achieve health benefits； two factors like the increase in students， and thus play the role of incentives.

Key words public administration； motivation - hygiene theory； learning initiative

1 公共管理專業的學科特征

公共管理專業旨在為政府部門和非政府機構以及企事業單位的人事和行政機構培養公共管理高層次專門人才，以國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程為研究對象。公共管理專業的理論知識來源于長期的管理實踐經驗的總結，反過來，公共管理知識也為實際工作提供理論支持。可以說，公共管理兼具基礎研究與應用研究，既要回答“應當是什么”，也要回答“是什么”。且公共管理專業是一門綜合性的學科，融合了政治學、經濟學、社會學等學科的相關知識。因此，公共管理教學要求教師必須具有交叉性的廣域知識，學生的學習要求寬口徑、厚基礎、重創新，以適應復雜治理環境下的公共管理需要。

學生之所以對公共管理專業學習的積極性不高，原因主要有幾點：一是主觀上感覺與未來工作不相關。許多學生認為學習公共管理是為了以后當公務員做準備的，但是現今我國公務員的準入制度是只有通過全國或地方組織的公務員考試才可進入，而公共管理專業的學習與公務員考試沒有必然的聯系，所以對公共管理專業課的學習積極性不高。二是認為公共管理的專業課與現實脫節。公共管理專業是一門理論性特別強的學科，且許多教材都是引用西方經典的理論作參考，因此教師講課的主要內容是“應該怎樣”的邏輯推理問題。而由于我國正處于轉型社會，法律法規仍不完善，所以難免有些學生會認為書本上的知識與我國的現實國情不符，從而造成學生對學習的積極性不高。

2 實證數據

在理論探討的基礎上，對某校公共管理專業大二3個班的學生進行了抽樣調查和研究，共120名學生，發放問卷120份，回收107份，有效問卷105份。此問卷主要是采用選擇式的問題，問學生們喜歡公共管理專業的原因和不喜歡的原因，可以多項選擇。

通過統計回收的問卷，得出的結論是：影響學生是否喜歡公共管理專業學習的各因素是不同的。有些因素固定的與喜歡公共管理學習相關，有些因素固定的與不喜歡公共管理學習相關，如表1所示：

表1 影響學生對公共管理專業興趣的因素

3 由研究結果提出解決辦法

根據調查研究可以看出，學生喜歡公共管理學習的因素與不喜歡公共管理專業學習的因素是不同的。根據激勵―保健理論，影響學生喜歡公共管理學習的因素被稱為“激勵”因素，導致學生不喜歡公共管理學習的因素被稱為“保障”因素。如果例如“枯燥乏味”、“與以后的工作無關”等因素處理不好，就會使學生不喜歡此專業，并進而失去學習的積極性；如果這些因素處理得好，也只能消除學生的厭煩心理，但是并不能起到激勵學生努力學習的功效。要想提高學生對公共管理專業學習的積極性，僅僅降低不喜歡的因素并不能起到激勵學生提高學習積極性的效果。因此，在實際的教學中應當從兩個方面著手：一方面是減少學生不喜歡的因素，達到保健效果；另一方面是增加學生喜歡的因素，進而起到激勵的作用。具體的做法如下：

第一，盡量貼合中國的具體國情，提高學生的學習興趣。公共管理專業在西方的發展較為迅速，許多經典的理論都是由西方發現提出，然后傳授到我國的。因此無論是教材還是教師的授課內容，都會有很多關于西方理論的介紹，尤其是有些理論與我國的實際情況不符，例如聯邦制、分權理論等，這會給學生一種與現實脫節的感受。教師在講課的過程中，如果能夠盡量多引用我國的事例，結合我國的實際情況，不單純講授公共管理“應該是什么”的問題，還適當的多介紹下我國現今的公共管理“怎么樣”的問題，會更加吸引學生的注意力，提高學生的積極性。

第二，在講課的時候盡量避免“一言堂”的現象，即盡量將學生作為課堂的主體，讓學生充分參與到課堂活動中。我國傳統的課堂教學，幾乎是教師的“一言堂”，以理論灌輸為主，少有關于公共事務管理的具體事例的研討。一方面學生缺乏主體性，容易導致死記硬背理論知識的現象出現，沒有真正理解理論內容；另一方面，學生保持注意力的時間有限，一節課45分鐘全部由教師傳授知識并不能夠達到非常好的效果。因此，應當將學生作為課堂的主體，充分發揮學生的主觀能動性，引導學生積極思考、分析和解決問題。

第三，引入案例教學。案例教學就是在教師的指導下，根據教學目的的要求，通過組織學生對案例調查、閱讀、思考、分析、討論和交流的一系列活動，使學生學習分析和解決問題的方法，進而提高分析問題和解決問題的能力。在課堂中以案例為中心，教師的教和學生的學通過案例的組、分析討論、總結評論把抽象的理論與現實相結合，讓學生通過情景模擬的方式深入其中，通過具體直觀的感受來分析并理解相關的理論知識。讓學生在實踐中學習，避免單純學習理論知識的枯燥無聊感。例如組織一場關于限制房價政策的模擬聽證會，指導學生在課前搜集有關聽證會的各項資料，分配好角色，體會“聽證會”這一活動對于公民參與、公共政策的制定過程的影響。最后由教師加以點評，引入相關理論。這樣可以讓學生更加直觀的感受和學習。

第四，引入實訓課程。長期以來，我國公共管理教學中存在著畢業生的實務操作能力嚴重不足的問題，形成了理論與公共管理實踐相脫節的問題，即缺少實踐能力。一方面無法滿足社會對于公共管理人才的需要，另一方面學生自身也很擔心無法適應社會，從而對專業課的學習缺乏積極性。因此，在公共管理的教學中引入實訓課程，讓學生實習實踐，通過在政府、事業單位、非營利組織實習，或者模擬政府、非營利組織的具體實踐活動，把公共管理知識應用于實踐。

參考文獻

[1] 易新濤.公共管理視野下行政管理專業培養模式的探索與重構[J].華中農業大學學報（社會科學版），2005.5.

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區域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。

（一）國際背景：全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展區域主義（Regionalism）最早出現于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區域內社會和經濟發展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易競爭的加劇和生產組織結構的重組，區域主義和“新區域主義”（NewRegionalism）進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼•D•帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區的新地區主義》中首次提出新區域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區之間的聯合，建立全面協調發展的國際新秩序。[1]新區域主義在西方國家產生了廣泛影響并形成了熱潮。在新區域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區為重點，通過構建大都市區的各種制度、政策和管治機制，實現跨行政區管治的“大都市區域主義”和“大都市區域治理”改革正在進行。與此同時，“涉及不同層次政府和發展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”（Newman,2000），通過區域各種集團的對話、協調和合作，以達到最大程度地動員和利用區域資源的“區域治理”理念和區域合作實踐蓬勃發展。放眼世界，遍布全球五大洲的區域合作和“區域一體化協議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯合體“歐盟”已成為當今世界區域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿易協議”及由此形成的“北美自由貿易區”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區域聯合體；東盟“10+1”的區域合作也正在積極推進；[2]跨國界或跨境的多邊經濟合作組織如“中華經濟區”、“新—柔—廖成長三角”、“瀾滄江—大湄公河地區的次區域經濟合作”等方興未艾。顯然，當今世界是一個全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，當今世界的新區域主義方興未艾，區域合作與區域一體化正在蓬勃發展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區域化帶來的新挑戰和新問題，打造區域間合作的平臺，以提升區域競爭力，推動我國的區域協調發展和區域一體化進程？這是需要區域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。

（二）國內背景：市場化下區域公共問題的凸顯與區域合作的推進古典經濟學的經典代表A•斯密認為，當自由市場經濟發軔之際，政區間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。[3]（P408）從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經濟市場化和社會開放化的背景下，區域間競爭已經出現并有愈演愈烈之勢。一方面，經濟發展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發地區之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規范區域間的競爭行為，促進區域間的良性合作，是區域公共管理需要認真研究的課題。同時，如何應對經濟市場化下大量區域公共問題的凸顯，也是區域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統的農業社會甚至工業社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發展的時期，因而國內某個行政區域內的政府能夠在自己的管轄權內較為得心應手地去解決和處理其內部公共行政問題，生產和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區的“內部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區劃的“區域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規?；畱B勢。[4]如跨國或跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等，已經遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區域公共問題”，而相關區域內由雙邊或多邊的地方合作或聯合治理便提上議事日程。在上述背景下，我國省際間、地區間的合作，如“長三角區域合作”、“環渤海區域合作”、“泛珠三角區域合作”、“粵港澳大珠三角區域合作”、“珠三角經濟一體化”等正在蓬勃發展。[5]（P10-11）這需要從區域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區域合作機制、聯動機制等，以共同應對解決大量的區域公共問題。

二、中國區域公共管理研究的發展

中國區域公共管理研究的發展大致分為兩個階段。

（一）區域行政研究階段（20世紀80年代初至90年代末）

該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發達區域的實證研究。如中山大學在國內最早開設行政管理碩士點“區域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和發表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區劃研究。區域行政與行政區劃密切關聯，甚至許多區域行政問題之所以產生就是因為行政區劃的約束。劉君德等在《中國行政區劃的理論與實踐》、《中外行政區劃比較研究》、《從封閉走向開放———中國行政區經濟透視》、《中國省區經濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區經濟”概念，用以分析我國現實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現象，并研究了中國行政區劃的歷史淵源、現實利弊以及調整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。[6]此外，區域經濟學有大量的對區域公共問題的研究，從經濟學角度研究區域經濟發展與區域關系的協調，這類研究多側重從國家宏觀戰略的角度來分析具體區域的整合與發展，或從某一區域的角度來分析其戰略定位，以促進該區域的可持續發展。

（二）區域公共管理研究階段（20世紀90年代末以來）

從1998年開始，為了適應經濟社會發展和公共管理學科發展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區域公共管理導論》、《區域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發表，明晰了區域公共管理研究的基本路向，構建了國內區域公共管理研究的基本理論框架。國內其他學者也從不同角度研究了區域公共管理的相關問題。據粗略統計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區域公共管理基本理論的研究。隨著區域公共管理研究的興起，對區域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區域公共物品治理、區域公共管理制度創新、區域政府公共管理職能的變革、區域公共管理視野下的行政區劃問題、區域公共管理系統分析、區域公共管理的多元主體協調等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環渤海區域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協調研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區域合作研究”等論著的出版和論文的發表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協調”和“政府主導下的流域生態補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環境協作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究?？傮w上看，國內區域公共管理研究正在發展，其學者社群也正在形成和發展。但國內區域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區域公共管理理論體系有待完善。尤其是區域公共管理的方法論、區域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現代化發展中出現的大量區域公共問題，如大都市區治理、不同功能區域的管理、流域治理、跨界跨行業協調聯動機制的建設以及區域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內以往的相關研究主要是關注中國，采用的是中國問題研究法（sinologicalapproach），而對國外區域公共管理的理論研究和實踐經驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統、深入地比較研究。

三、中國區域公共管理研究前瞻

（一）區域公共管理方法論研究

研究方法對一門學科的發展非常重要。區域公共管理研究本質上是問題導向的，其發展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現實的問題出發，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發展。因此，對區域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規范的研究方法，是促進區域公共管理研究深入發展的重要前提。國外在此方面的研究已經具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區域公共問題治理，運用交易成本政治學分析大都市區治理模式，運用政策分析方法研究區域發展，運用政治經濟學方法分析區域經濟一體化問題等。從我國區域公共管理的研究現狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。

（二）大都市區和城市群的治理研究

一是大都市區治理研究。相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區域化的發展，目前我國正在逐步發育形成的有都市區。[7]都市區的出現，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰，如何從區域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區治理的經驗，探索具有中國特色的大都市區治理路徑具有重要意義。二是城市群的治理研究。與歐美早發內生型現代化國家的城市化道路不同，后發國家和地區的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區將會出現幾億人口規模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規模、高密度的城市社會的挑戰。

（三）區域政策研究

改革開放以來，中國區域政策經歷了以經濟特區為重心的沿海地區優先發展階段、以浦東開發為龍頭的沿江沿邊地區重點發展階段、以縮小區域差距為導向的西部大開發階段和以區域協調發展為導向的共同發展階段。從政策效應看，它培育了經濟發展的重點區域，促進了欠發達地區的發展，增強了區域發展的協調性，拓展了區域合作的深度和廣度，豐富了區域發展的內涵。但目前，區域政策尚難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協調機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。[8]在區域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。

（四）流域治理問題研究

我國已進入了環境壓力劇增、污染危害高發的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態補償問題等。流域治理涉及流域管理與區域管理關系，生態補償問題，上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協調關系。

（五）跨區域、跨行業協調聯動機制問題研究

如前所述，隨著我國改革開放的深入和區域經濟的發展，跨區域、跨行業的區域公共問題日益凸顯，如醫藥食品安全監管、跨境警務合作等。以食品安全監管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調就已經定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區域的食品安全監督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監管，如三鹿問題奶制品事件。[9]另一方面，一旦出現問題，也缺乏區域間的及時通報及聯動機制，而往往以簡單化的“區域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。[10]可見，跨區域、跨行業區域公共問題的協調聯動機制研究是區域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內容。

（六）不同功能區的區域協調發展問題研究

“十一五”規劃提出我國區域將劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并將實施不同的區域政策，預示著未來中國經濟社會發展方向更加明確，在生態保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現這些區域間的協調發展以及每類主體功能區內部的協調發展問題，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區實施分類管理的區域政策及科學的績效評估是區域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區發展的問題。老少邊窮地區由于地理位置相對偏遠，經濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發展相對較慢，形成了區域發展中的落后地區。如何完善對這些地區的基礎設施、科技、教育、文化、醫療衛生等公共服務領域方面的扶持機制，促進這些地區的發展，是區域公共管理研究不可忽視的問題。

（七）區域一體化與區域合作的制度化和法制化研究

目前，我國的長三角區域一體化、珠三角區域一體化、長株潭區域一體化等區域一體化建設正在如火如荼地進行。區域一體化的本質是打破行政區劃界限，按區域經濟原則統一規劃布局、統一組織專業化生產和分工協作，建立統一大市場，以實現優勢互補、聯合協作，在更大范圍內實現產品、生產要素市場的優化配置，提高區域綜合競爭力，實現區域經濟與社會全面發展?？梢?，區域一體化及區域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區域合作中存在的重形式輕內容、重協議輕實施等問題，使區域合作和協調走上制度化和法制化的軌道，是區域公共管理需要進一步深入研究的問題。

篇(3)

1.教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著絕對的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。

2.案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力?！钡趯嶋H的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。

3.考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。

二構建應用導向的公共管理學課程教學模式

1.根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。

2.采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為優質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。

3.開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，全面提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。

4.采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。

5.嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并全方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將第一課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。

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(一)中國學界關于公共管理范式論爭的概述

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領域(行政學)在其百余年的發展與演變歷程中出現了三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學的三次重大突破?！白髡吡η蟊砻?，公共行政學或公共管理學的研究對象、范圍、主題、方法和理論形態并不是一成不變的，而是隨著現實公共管理實踐的發展尤其是管理的范圍、內容和方式的變化而不斷發展變化的?！保?］之后，陳教授又在自己的著作中表達了類似的觀點(三種范式的名稱略有變化):“作為一個相對獨立的研究領域或學科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀末20世紀初?！?00余年的發展歷程中，該領域發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為‘新公共管理(學)’)。”［2］但是，這一觀點隨即遭到了不同意見的批評。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說:“無論是從范式轉換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點都是不能成立的，也極不符合學術規范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立?！保?］他還進一步批評道:“認為現在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發展到‘公共管理(PublicManagement)’的時代，這是沒有充分的學理依據和事實依據的，是十足的誤導(misguiding)?！保?］關于公共管理范式的爭論由此引發，更多的學者加入到論戰當中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂夫教授在2005年撰文認為“公共管理學研究的視野和內容要比公共行政學和政策科學寬泛得多。”“也可以說，公共管理學是以公共行政學、政策科學為基礎，同時吸收了其他相關學科如政治學、經濟學、管理學、社會學、法學等學科最新成果而發展起來的。公共管理學綜合運用這些理論研究各種公共事務的管理問題，不斷探求一些新的結論，正逐步形成新的知識體系?！保?］黃健榮教授對這一問題進行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學科和一種新的研究范式和應用范式，它的興起是對傳統公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對這一問題進行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國家的出現而產生，其主要發展進程歷經前工業社會的統治主導型模式、工業社會的管理主導型模式，現在正轉向服務主導型模式的治理?！保?］

(二)中國學界關于公共管理范式論爭的焦點

綜觀中國學界關于公共管理的范式之爭，焦點主要集中在兩個方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內涵與外延的爭論。關于第一個問題，現居主導地位的意見是認為公共管理的新范式確已產生，也有少數學者認為公共行政并未出現新的范式，也未發生范式轉換。關于第二個問題，學者們意見尚不統一，有二范式說、三范式說甚至多范式說，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉換置于中國國情下討論，觀點就更是眾說紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭的原因

以筆者淺見，關于公共管理范式嬗變或轉換的論爭，很大程度上源于對范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰性理論研究工具的運用。

(一)范式概念內涵及對其歧義性理解

一般認為，“范式(paradigm)”作為一個科學概念是由美國科學哲學家托馬斯•庫恩于1962年在其不到13萬字的著作《科學革命的結構》一書中首先提出來的。他運用范式來揭示科學發展和科學革命的結構，并提出和分析了前科學、常規科學、范式、危機與反常、科學革命等概念，認為科學革命實際上就是范式的轉換:“每一次革命都迫使科學界一種盛極一時的科學理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學革命都必然會改變科學所要探討的問題，也會改變同行們據以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問題的標準。”［8］遺憾的是，庫恩在《科學革命的結構》一書中提出范式概念時并沒有給出一個確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國學者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結的那樣:“庫恩那種半文半白的文筆對水平不高的讀者來說，要理解他筆下的范式倒真是一個困難。根據我的統計，他在《科學革命的結構》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少?！保?］她逐一列舉了庫恩對“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個主要的部分”［10］:一是形而上學范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學思辨、一個規范、一個新的觀察方式、一個指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實際領域的東西。二是社會學范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個普遍承認的科學成就、一種學術傳統、一個具體的科學成就，像一套政治制度，也像一個公認的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來使用，例如把它作為一本實際的教科書或經典著作、一些供給的工具、實際的儀器設備、更帶語言規范地作為一個語法范式、帶有解說色彩地作為一個類比、較富心理特色的有如一個格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等。可見，庫恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學者們從不同的研究視角來發現若干理論興奮點，進行創新;另一方面，也使得許多學者并不刻意去全面理解和把握范式的內涵，而只是“盲人摸象”似地依據自己的理解來使用范式概念與范式轉換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當學者們在論及公共管理范式時，也許使用的并非同一套話語標準，爭論也就不足為怪了。

(二)對范式理論的挑戰性概念與理論

庫恩提出范式概念之后，不少西方學者對其進行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學院舉行的科學哲學討論會上，當代有名的一些科學哲學家專門用了一天的時間討論庫恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學研究綱領”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學研究綱領

伊姆雷•拉卡托斯為了強調科學發展的連續性和科學進步的合理性，提出了科學研究綱領(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來，科學總是以研究綱領的形式向前發展的，它是一個有結構、有層次的整體。研究綱領內部有相對穩定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護帶”，還有一套解決疑難問題(例外性)的機制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領未來發展基礎的、最普遍的基本假設和基本原理，它比范式具有更大的穩定性。保護帶由各種輔助假設構成，當遇到反?；蚍褡C時，保護帶可以通過調整輔助假設而達到保護硬核的目的。“所有科學研究綱領都可用其‘硬核’來刻畫其特征。綱領的反面助發現法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運用自己的智慧去表述、甚或去發明一些‘輔助假設’，在這個硬核周圍形成一個保護帶，以致矛頭只得改而指向這些假設。正是這些輔助假設構成的保護帶必首當其沖受到檢驗，進行調整再調整，甚或全部更換，才使得那個因而成為堅硬的核得到保護?！保?2］而當研究綱領失去解釋力和預測力時，它就會因邏輯的和經驗的原因而碎裂，人們就會拋棄這種的退化的研究綱領，而采納進步的研究綱領，這是科學革命的基本原理，是一個自然的新陳代謝過程。

2．韌性與增生理論

在同庫恩的論戰中，保羅•費耶阿本德描繪了他的科學發展模式。他認為科學有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時仍可加以堅持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強的事實取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對現行的理論進行調整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費耶阿本德看來，科學之所以不斷發展，正是增生與韌性相互作用的結果，因此他堅決反對范式的絕對統治。雖然在范式之外，還有其他多種關于自然科學研究、科學理論發展的解釋模型，但是在后來的社會科學研究中，多數學者似乎更偏愛并只移植了庫恩的范式概念，承認科學理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來實現的。因此，當范式理論的解釋力出現問題時，爭論也就自然而然地產生了。在很多時候，公共管理的范式之爭與其說是學術思想的爭鳴，不如說是理論研究工具的競爭。

三、對公共管理范式之爭的反思

(一)公共管理究竟是否出現了新的范式

反對公共管理新范式說的學者也承認，公共行政學在不同的發展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認為這些不同的理論與方法不過是在同一公共行政學范式下理論研究與實踐活動的自我調整?！皬臍v史的觀點來看，公共行政學自產生后100多年以來，經歷了許多重大發展階段，形成了許多理論流派。但構成為公共行政學研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護有利于資產階級生產關系的生產秩序和社會生活秩序這個核心。”［14］顯然，批評者在這里已經運用了科學研究綱領的思想，即認為公共行政的“硬核”沒有被觸動，只不過其周邊的“保護帶”遭遇了一些挑戰而已。言下之意，陳振明教授等人關于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運動的一些技術性表象，而未對其理論內核細加審視。但是，僅從公共行政學的百年歷史中來界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠。他將整個公共管理的發展進程置于人類社會的歷史長河特別是國家產生以來的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結論，并且對三種范式各自的“硬核”進行了更為全面和細致的梳理與概括:前工業社會的統治型行政范式以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以專制體制為其運行基礎，以統治者的集權專斷為管理方式，其本質是政府的階級統治功能;工業社會的管理型行政范式以處于權力制衡系統中的政府為權力中心，以經濟效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經濟發展創造良好條件為主要任務，以民主和法治為其運行體制的基礎和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當今正在轉向的服務型行政范式則以有效促進公共利益最大化為宗旨，強調公民本位和服務本位，以公平正義、人文關懷、民主、法治和責任等價值為運行基礎，以多元參與、合作共治為運行方式，突出的是公共管理的公共服務功能。概而言之，從價值取向上看，統治行政尋求對等級秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務行政尋求增進共識與合法性。如此看來，公共管理的核心價值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強有力的挑戰，正如其研究方法與管理實踐等“保護帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰的實質:“反映了對人的價值、尊嚴和權利的認識的不斷深化”?！八形拿鞯臉酥臼菍θ说淖饑篮妥杂少x予的尊重?！保?5］從統治行政到管理行政再到服務行政，體現了人類社會管理思想和管理科學的進步，反映了對人的尊重和權利的尊重的改善。“根據對公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整，它是對公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念?！保?6］如果在21世紀仍然看不到公共管理領域的這一顯著性變遷，而拒絕承認任何公共管理新范式的出現，那么即便不能被指責為頑固，至少也應當被批評為遲鈍。

(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎

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自改革開放以來，我國公共管理學科經歷了醞釀、恢復、壯大幾個階段，直到1997年我國將公共管理作為一級學科加入管理學科中，公共管理專業開始取得長足的發展，許多高校都設置了公共管理專業。同時，伴隨著非營利性組織的日益壯大，社會對這類人才的需求必然日益增多。但過快的專業發展速度導致公共管理人才培養上出現了不少的問題，主要有以下幾點:

(一)培養目標不合理

從全國范圍來看，大多數院校都有公共管理專業，且每個院校的培養目標都不同，有的學校以培養政府機關、事業單位人才為目標;有的學校則培養適應各種領域的泛管理人才。絕大多數高校公共管理專業的培養目標主要參照國家教育部頒布的專業介紹，并未結合學校自身的師資力量、學科建設、辦學特色等實際情況進行目標定位。

(二)培養理念不科學

我國高等教育領域一直以來對于人才培養都存在著通才和專才之爭，注重通才培養的高校為了避免學生出現能力局限的現象，以寬口徑、厚基礎為目標培養通用型的公共管理人才，即“無所不能”的人才;而注重專才培養的高校認為這樣只會培養出一無所長的人，所以應偏重專業知識的灌輸，因此在公共管理專業的課程設置中，專業知識類課程多于通識類課程。

(三)教學內容不完善

教學內容不完善主要表現在課程體系設置不夠健全。一方面課程過于理論化、專業化，不注重對學生各項素質能力的培養。2003年全國公共管理類學科教學指導委員會提出了公共管理類課程體系的四門平臺課(即管理學、公共管理學、公共經濟學、公共政策學)，但大部分高校按此設置的課程都是純粹理論性的課程，盡管有極少數學校開設了實踐性、案例性的課程，但仍未注重對學生各方面能力的培養。另一方面課程之間銜接不夠緊密，很多高校將專業基礎課程、必修課程、選修課程混淆，沒有明確核心課程，也沒有將各課程相互有機配置結合起來，課程設置過于松散、過于隨意、綜合性學科課程過少。由于公共管理是涉及多學科的領域，需要管理學、政治學、經濟學、法學等課程的基礎知識，再進行多學科的融合，而實際情況是大部分高校甚至連一些核心課程都沒有開設，這必然會導致所培養出來的人才缺少專業素養。

(四)實踐教學薄弱

長期以來，公共管理學過于強調政治職能，而忽視了社會管理職能，使得很多高校偏重基本知識忽視實踐技能的培養。由于實踐單位必須是政府組織、事業單位或者非營利性組織，這些機構的稀缺性和封閉性，導致不少院校缺乏實踐單位;同時，由于公共管理專業畢業的高級人才極少，教師相關的實踐經驗也存在不足;另外，部分學生也對實踐教學不夠重視，參與實踐的積極性不高，態度不端正，以上各原因綜合起來導致公共管理專業在實踐教學上十分薄弱。

(五)師資水平不高

由于公共管理專業在近幾年才逐步發展起來，高學歷人才稀少，不少公共管理的老師都是其他專業例如政治學、管理學、社會學等學科半路出家而來，因此教師專業性有待提高;同時，在公共管理領域由于我國與國際的學術交流較少，對國際學科前沿的研究并不是很了解，再加上高校對教師的評價體系存在著重科研輕教學的導向，大部分高水平的老師寧可多申請科研課題，也不愿意開設專業課程。而這些教學工作就交由一些學歷不高、水平有限的教師承擔，其教學效果較差。

二、構建以通識教育理念為基礎的人才培養模式

由上述問題可以看出我國公共管理人才培養需要做出改變，從教育理念、培養目標到課程體系、教學方法以及師資水平都需要進行相應的改善和提高。其中最根本的是需要樹立正確的教育理念。目前，我國高校基本都采取分科式專業教育，以培養專業技術人才為目的，這種模式的弊端是顯而易見的，盡管近年來有所調整，但并未做出根本性的轉變。通識教育則為目前高校教育理念的轉變提供了正確的方向。通識教育是從人本身出發，促進人全面發展的教育，它與專業教育的區別在于方法和視角，它鼓勵學生批判性地思考、清晰地表達自己的意見、在做出結論之前養成搜集和處理證據的習慣。

(一)確定合理的人才培養目標

各高校公共管理專業需要轉變目標不合理的問題。公共管理人才具體說來應具備表1中的三大類素質，認知能力、情商和技能都應達到一定的水平。同時各高校還應根據自身的特點、優勢，明確培養何種人才、向何處輸送人才等問題。，使學生形成具有自身特色的知識技能從而與其他學校的公共管理人才相區別。如師范類高校的公共管理專業可以主要培養教育管理人才，藝術類高?？梢耘囵B文體類管理人才，醫學類院?？梢灾饕囵B醫療衛生事業管理人才等等，這種立足本校自身特色所培養的人才才能更具專業性和競爭性。

(二)課程體系改革

以通識教育為理念設計課程體系，注重對學生總體素質的培養。通識教育和專業教育并不是相互對立的，兩者可以有機地結合起來，通識教育可以為學生打下扎實的基礎并發掘其存在的專業潛質，而專業教育則是在通識教育的基礎上進行更深入的專業性學習、研究。因此，學校應該推行通識教育并在此基礎上進行具體專業的培養。如圖1所示，公共管理課程以通識教育為基礎，對人才進行各方向的深入培養，結合多種教學方式進行立體式的教學。課程主要分為三塊:通識教育、專業理論教育、實踐教學。三大模塊分別貫穿于大學四年中，相互交叉共同形成公共管理人才培養體系。

1．通識教育課

通識教育是其中最為關鍵、最為重要，但卻最被忽視的一塊。有的高校簡單地把通識教育看作是讓學生學習非專業課程，即工科學生學習文科課程，文科學生學習工科課程，片面地認為將專業課程簡單化就可以作為通識課程。通識教育是建立在專業教育基礎上的跨學科、跨領域、跨文化教育的教學活動，是高等教育中除專業教育之外的基礎性、綜合性教育，因此通識教育課程應該是學科與學科之間的交叉融合，幫助學生從不同的學科角度思考、從最基本的領域中獲取寬泛的知識。

通識教育課程分為必修課和選修課。前者是所有學生必須修讀的，以培養學生必須具備的能力的課程，后者則根據學生的興趣和指導老師的建議進行有選擇性的修讀。如表2中，必修課主要為思想政治理論、英語、計算機、體育、軍事理論等;選修課主要分為三類:自然科學類、人文社科類和交叉的綜合學科。自然科學類主要有數學類、人類生物學、物理學、現代化學、科學史、環境工程等等課程;人文社科類主要有大學語文、哲學、社會學、心理學、語言類、藝術類等等課程;交叉學科是兩門不同學科的融合，例如管理學與心理學交叉成為管理心理學，社會學與統計學的交叉成為社會調查與統計、天文學和物理學交叉成為天體物理學等等。這些通識教育課程的目的是通過多種學科知識的學習，擴展學生的知識面、發散學生的思維，鼓勵學生從新的視角去看待問題，打破過去的思維定勢，從而找出新的思路和解決問題的方法。因此，對于公共管理專業學生而言，應該積極選修一些管理領域之外的課程，以擴充自己的知識面、構造更加全面的知識體系。尤其應該修讀交叉綜合類的課程，因為公共管理本身就要求學生必須具備社會學、管理學、經濟學、政治學、法學等多學科知識，而通過交叉綜合類課程的學習可以為學生融合各學科知識提供指導，從而打破專業思維定勢。

2．專業理論教育

公共管理專業理論的教育主要分為基礎課程、主干課程和方向性課程。基礎課程是學科中最基礎的知識，如管理學、經濟學、社會學、法學、統計學、政治學、社會調查理論與方法等。主干課程是區別公共管理專業與其他管理專業的課程，如公共管理學、公共政策學、公共組織學、政府經濟管理、社會保障學、勞動經濟學、公共關系學等等。方向性課程是不同專業方向所需要修讀的知識深化、細化的課程，如人力資源管理方向需要修讀績效管理、薪酬管理、工作分析等與人力資源相關的課程;信息管理方向需要修讀電子政務、信息系統理論、軟件開發、數據庫管理等相關課程。方向性課程是根據不同學校開設的不同專業方向而定的，同時各高校也可以根據自身的特點開設課程。例如師范類院校的公共管理專業可以開設中學教育管理類課程，醫學類院校的公共管理專業可以開設醫療衛生事業管理類課程。這樣既能培養學生公共管理專業的知識技能，又可以將自身專業特色融合進去，使其成為真正的具有多學科知識的綜合性人才。

3．實踐教學

實踐教學主要通過模擬實驗、親身實踐、科學調研三種方法進行。模擬實驗是通過虛擬事件訓練學生對相關理論的理解和應用情況，通過在課堂教學中加大案例教學比例，讓學生以模擬場景管理的方式進行仿真訓練，也可以在管理實驗室中進行沙盤演練和計算機模擬等;親身實踐是將學生安排到實際的工作崗位中去，直接參與公共管理;同時也可以安排學生參與老師的課題研究，通過科學調研，用數據和實際案例來學習。

(三)教學方法多樣化

目前各學校的教學方法基本上是以課堂教學為主，實踐活動為輔。傳統的填鴨式課堂教學不僅效果不佳，同時由于其占據了大部分時間，也讓其他教學方法無施展的余地。因此，多元化的教學方法對于公共管理人才的培養是十分重要的。圖2中是理想的公共管理人才的教學方法，通過課堂、講座、交流會、實踐活動、案例教學、名著閱讀、導師指導等多種方式，全方位立體式培養人才。除了課堂教學之外，學校可以邀請知名教授、學者進行講座，為學生做專題性的演講，高質量的講座可以比課堂更讓學生受益匪淺。還可以舉辦師生交流會、研究生本科生交流會、校際交流會、院際交流會等參與對象不同的交流會來拓寬學生的視野。和不同的對象進行交流學生可以獲得不同的信息，與老師交流可以接觸學術前沿，和其他學校同學交流可以了解不同學校之間的知識重點和教學差異，和其他專業同學交流可以開拓思維、分享知識。實踐活動不僅包括實習、實驗，還包括參與校內的各種社團活動、文體活動、競賽活動等，這些活動被稱為“第二課堂”，充分體現了其對學生能力培養的重要作用。另外，比較容易被忽視的是名著閱讀。作為高素質的人才對專業領域需要有深厚的知識積累，這些積累就需要通過閱讀來獲得。因此，指導學生進行相關經典著作的閱讀，不僅能讓學生掌握必要的知識，更能通過導師的適當指引激發他們對于該領域的探索。

(四)提高師資水平

針對師資水平薄弱的問題，學校可以通過積極參與國內、國際的學術交流研討會，選派教師出訪國內外知名高校進行學習深造，鼓勵教師參加專業培訓班，引入高級人才等方式提高師資水平。如參加教育部高教司舉辦的“全國公共事業管理專業骨干教師培訓”，一方面可以提高教師的水平，另一方面可以增強校際間的交流，各高校老師能在這個平臺上分享教學經驗，探討學術問題。針對教師實踐經驗不足的問題，學校應加強與政府的合作，為教師參與實際工作提供機會，同時可以邀請政府部門、事業部門等相關部門的官員做客學校進行講座等;各高校還應該轉變教師評價體系，將教學工作作為教師評價的重點，激勵高水平的教師開設專業課程，為學生講課。

(五)建立科學的評價體系

反饋制度對于人才培養模式的完善而言是重要的，它有利于及時發現并解決人才培養中存在的問題并予以改進。評價體系包括對課程設置、教學方法、教學質量、師資水平等多方面進行的評價，從而綜合考察學校的教育體系。通過對課程設置的評價，可以淘汰或改進過時的課程，與時俱進地增設一些前沿課程;對教學方法的評價可以評估各方法的效果，了解師生對于各方法的看法，并根據師生的意見進行改進;此外，還應將對教學質量的評價作為評價體系中重要的一環，教學是學校最重要的職能，教學質量的好壞關系到學校的品質，因此將質量好的課程保留，將質量差的課程予以改進或淘汰，能促進課程的進步;最后，師資水平的評價能根據學校師資存在的不足進行補充和提高，只有硬件上去了，學校才能切實地獲得長遠的進步。

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英國大學的公共管理專業是從公共行政專業演化來的,而公共行政專業則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統的政府管理者多畢業于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規模的擴大和國家公共衛生體系的發展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現“市政管理專業證書”培訓項目?！笆姓芾韺I證書”起初僅是一種職業資格證明,并不是專業學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業大學在英國得到迅速發展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業學位。當時公共行政專業的出現還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業教育背景,而不單純是為獲得職業資格證書來接受大學畢業后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發展,并要求公務員和公共服務人員職業化的背景下,英國的公共行政專業在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業并不是從政治學專業中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業化的需要,產生于英國早期職業教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業轉變埋下了伏筆。

1968年,英國第一個公共行政專業的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業主要是為了培養職業公務員,但當時公共行政專業的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經濟學、法律和社會政策分析等,已經在一定程度上體現出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統大學也開始設立起類似于公共行政的專業。傳統大學的公共行政專業大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業和課程,典型的如Kent大學和倫敦經濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經開始傾向于經營和管理科學傳統②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統大學中公共行政專業的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經營戰略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統的社會科學課程而進入公共行政專業的課程設置。在多科技術學院公共行政專業學科基礎轉換過程中,英國“商業和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協調和監督職業教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創造在內的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統大學中的公共行政課程也從強調理論知識和社會科學基礎轉向強調技能和經營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統大學的公共行政專業都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業的徹底轉型,也即由公共行政轉變為公共管理。

1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業向公共管理專業的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經開始的過程,但真正的突變卻發生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統大學一樣自行決定專業和課程設置,提供高教產品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業,在核心課程設置中更體現了管理學和經濟學的學科特征,如戰略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經濟學等成為公共管理專業首選課程。即使在公共政策專業,技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業向公共管理專業的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數,竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經很難與一般MBA課程區別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業在英國的出現,反過來,也進一步限制了公共行政專業的發展空間①。因而,英國大學商學院大規模培養公共部門MBA也是促成公共行政專業20世紀90年代最終轉向公共管理專業的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統的公共行政教育相比,其顯著差異體現在四個方面,即:(1)更強調實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業的聯合或榮譽學位,已經構成其區別于傳統公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。

二、英國公共行政研究傳統及其危機

英國公共行政研究傳統的形成要早于大學公共行政專業的出現。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發展作為一種職業的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創刊。RIPA的創立和《公共行政》雜志的創刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業實踐;其二,將政治學、經濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯系,支持個人研究,并與大學保持密切聯系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。

組織理論和它的分析工具在英國的本土化發展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創建了組織理論學科發展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業企業組織和其他類型組織進行比較研究,創造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規模、專業化、集權、規范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網絡分析,同時也更為關注政策內容和結果評價以及與提高政策質量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經不局限于政治學,經濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰略規劃、預算改革和公共服務戰略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰略管理、結構重組進行有效改革,可以創造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發展起更好的人事管理系統。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發展。”[11]

胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經失去了其在公共部門研究中的統治地位,產生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊?！盵12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰,但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統的公共組織科層制模型是建立在等級制、規則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現出來,公共組織的性質、目標、結構和相關利益領域也已經發生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現出來,并開始成為傳統的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經費來源———“經濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發現從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產業關系研究”。政府間關系研究是依據政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產業關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網絡形式[7]。可以說,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。

三、英國的公共管理研究范式

20世紀80年代英國公共行政研究的持續危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質量和效率必須引入私人部門的管理。基于此,管理主義強調授權、職業管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經濟學的前提假設是強調作為傳統公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質量和效率的關鍵?；诖?新制度經濟學強調化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經濟學,都已經不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網絡的治理,這些角色包括國家、區域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網絡。在這個網絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網絡等等。

篇(7)

摘 要 古德諾是繼威爾遜之后將政治和行政關系進行全面闡釋和系統梳理的重要人物。本文概括了古德諾關于政治和行政關系的基本界定,重點闡釋其對于二者關系的協調基礎和途徑選擇的觀點,分析得出古德諾的公共行政思想進一步完善和深化了政治、行政二分的原則,有力地促進了公共行政學的理論的構建和方法的創新,并基于其實踐性和針對性強的特點,科學地指導了各國公共管理實踐的重要結論。

關鍵詞 政治 行政 協調 評價

學界通常認為,威爾遜于1887年發表的《行政學研究》是行政學的開山之作,正是威爾遜通過對政治和行政二分原則的精辟論述,第一次明確地將行政管理的活動和過程進行專門化的研究,使行政從政治中分離出來,確立了行政學作為一門獨立學科的地位。而隨其后的著名公共管理學家古德諾,在批判三權分立的基礎上,繼承和發展了威爾遜政治、行政二分的論述,成為了政治與行政關系深刻、系統論述的集大成者。他一系列富有創建的理論對公共行政的發展起到了重大的推動作用。

一、古德諾政治與行政關系的基本界定

關于政治與行政關系的在古德諾的著作《政治與行政》中得到了系統地闡釋。在威爾遜的理論基礎上,古德諾主要從功能差異角度對二者進行了區分,即“在所有的政府體制中都存在者兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家一直的執行功能,前者謂之政治,后者謂之行政①?！币簿褪钦f政治是國家意志的表達,而行政是國家意志的執行。同時,古德諾還對二者的關系進行了更深層次的研究。他認為,基于社會政治生活的復雜性和多樣性所決定,政治和行政絕非涇渭分明、各司其職,而在運行中呈現出相互交織、相互協調的關系特征。即古德諾進一步發展了威爾遜的政治、行政二分的理論,從更加全面和廣闊的視角闡釋了政治和行政的邏輯關系,并將重心放在了二者關系的協調與配合之方面,這對于實現國家民主與效率的發展目標的平衡意義深遠。

二、政治與行政關系協調的基礎和途徑選擇

古德諾在其經典著作特別提出,政治與行政協調的基礎在于政治對于行政的控制。他認為政治必須對行政加以某種形式的控制,并且選用的方式會因不同國家體制而有所差別。為此他專門舉出英國和美國政治體制和政權運作規律的實例來加以論證,同時認為,認為只有政治與行政的控制,方能國家管理目標的實現和權力的正當運作。但同時,古德諾也指出,政治對行政的控制雖然是必要的,但卻不能超過合理的限度,否則也會妨礙行政執行的效率,損害協調的基礎。

在厘清了二者關系的基礎上,古德諾全面、具體地提出了二者和諧關系塑造的途徑。第一,政治和行政應相對分立而又彼此交融、促進。政治應以民主為起點,重在代表和表達國家的意志;而行政則重在高效地貫徹國家意志、切實履行國家的決議。因此,二者存在目標區分和功能分離,這對于排除政治干擾建立以效率為目標的行政體制大有裨益。而另一方面,二者的分立又非絕對的,應當充分發揮二者的相互關聯和彼此促進的功能。政治應對行政加以控制,使行政執行符合民主和正當的目標;同時政治重視行政管理和執行過程中結果的反饋,及時地進行治理的反思和政策的調整,最終切實地實現民主和效率的有機統一。第二,行政的適度集權。古德諾認為政治與行政關系的協調,其中行政權力的集中是其必要的途徑。他通過分析美國的三權分立的政治體制,認為三種國家權力互相牽制、制衡,雖能夠防止某種權力過分膨脹和濫用的現象,但是也會客觀上帶來了一定的問題和缺陷,即互相防控的權力模式會使國家意志執行受到阻礙,使行政執行受到掣肘,從而最終使權力的統一性受到損害。因此為了改變這一弊端,實現行政執行的高效率和高效能,結合社會生活的客觀要求,古德諾認為應當加強行政權力集中的趨勢,保證行政權力運行的權威性和執行力,從而切實達到有效應對國家公共事務、及時處理公共問題,從而保證國家的意志執行的目標。第三,政治對行政合理、適度的控制。古德諾指出,政治對行政的控制應該以不使行政體制被利用來影響國家意志的表達為限。應當使多數行政人員的行政執行工作不會因政黨的交替而受到影響影響,確保行政管理活動擁有特殊的路徑和功能,排除了政治的干擾。而這從長遠來看,必將有助于實現國家政權運作的統一性和行政管理的連續性。第四,法外調節方式。古德諾通過對美國政府體制運作的分析,發現美國政治和行政得以協調的一重要的途徑便在于體制外的調節,即政黨的作用的發揮。無論是政治對行政適度調控,還是行政權力的集中運行,都有賴于政黨功能的發揮。為此,古德諾認為,首先要變革美國的行政分權體制,從而使政黨對整個政府負起責任。同時,面對美國政府分權的體制所帶來的種種矛盾,則必須從實際出發建立一個強有力的全國性政黨,方能實現公共問題的有效解決和行政事務的有效執行。此外,鑒于美國傳統的兩黨制度,為解決分解政治的客觀問題,其另一項改革的措施便是經常使用公民投票的方式,從而使得民眾意愿得以及時表達,使政黨更向人民負責②。

三、對古德諾政治與行政關系論述的評價

繼威爾遜《行政學研究》一文的發表使得行政學成為一門真正科學后,古德諾是繼承和發展威爾遜的政治、行政二分的思想并將其關系做出系統分析的重要人物。他所提出的政治、行政分立與協調的獨到見解,為公共行政學理論的創新和發展做出了重大的貢獻,并與韋伯官僚制的理論共同奠定了傳統公共行政的理論基石。

第一,古德諾關于政治和行政關系的論述,促進了公共行政在理論構建和研究方法的創新。政治與行政雖在理論中同屬于上層建筑之范疇,但二者卻互有差異。古德諾對其關系的經典闡述,深刻地揭示了二者在國家管理中的不同功能和目標取向,并且還認識到上述差異必將隨著民主社會的發展會逐步彰顯的重要規律,而該發展規律反映到行政學的演進中,便客觀上要求行政從政治的遮蔽下分離出來,凸顯行政權力運作的特色,保證行政權力的獨特地位和現實執行力,追求科學、高效的管理。而反映在國家管理的實踐中,客觀上會促使人們更加關注于研究行政體制及其運行特征,“因為既然行政已經是一個獨立于政治的領域,那么它從屬于技術性設計就是理所當然的了③?！比绾问切姓白裱蔚陌才?、有最大限度的提升效率,保證國家意志的實現便成了值得深入思索的問題。此外,對于研究的方法而言,也有著不可忽視的革新作用。在古德諾看來,傳統的研究政府和行政的方法是一種典型的政治學的方法,過分強調政治的作用,關注政治學的要求和研究重心,其必然忽視了行政機關和行政執行的特殊性和行政運作的差異性,而二者關系明確界定后,行政學作為新興的學科便客觀要求著在研究方法的凸顯特色,在選擇上趨于具體,從而為公共行政研究方法的多元化打下堅實的理論基礎。

第二,古德諾對政治行政關系的論述,繼承、發展了威爾遜的思想,具有重要的實踐指導價值。古德諾在其經典著作中不僅強調了政治、行政分立的必要性,其更大的理論貢獻在于提出了二者關系協調對于國家政權順暢運作的深刻意義。他根據國家政治生活的復雜性、多樣性等實際特點,認為在現實中,政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能那樣劃分的一清二楚,即無法嚴格的規定上述的功能應委托哪些政府機關去行使。因此,只有建立二者的和諧、配合與互補的運作關系,方能使國家的發展和公共事務的處理實現相得益彰。當然,為了實現協調,就必須在一定程度上犧牲國家意志的表達機構或執行機構的獨立性,即實現協調的基礎是政治對行政的控制,政治對行政的控制能夠保證執行機構恪盡職責地履行國家的意志,實現政令的統一。由此可見,古德諾所提出的二者協調是在政治、行政主從關系的基礎下加以建構的,這符合當時政治、社會發展的需要。此外,為了保證行政效率和民治性,政治對行政的控制還應界定在一定的限度內,只有控制適度,方能最大限度發揮國家政治機關的功能。最后,古德諾還結合美國社會的實際狀況,提出了其他科學的途徑,如進行行政適當的集權,保障使得行政力量的統一性,增強行政管理的執行效果;進行有效的法外調節方式,發揮它的協調、彌合功能等等,這些思想無論在當時還是今天的國家政權建設和公共管理活動中都將發揮重要的指導和借鑒意義。

第三,古德諾的理論扎根于政治實踐,具有很強的針對性和創新性。古德諾之所以在公共行政發展史上做出了卓越的貢獻正是在于他的理論完全來自國家管理和政治實踐,他的理論是直接瞄準美國現實公共問題解決的。美國是個三權分立的國家,雖然權力的制約可以保證權力規范的行使和不被濫用,但是畢竟割裂了政治與行政相互交融和促進的關系,從而客觀上導致了行政力量的不統一和效率低下等問題?；谏鲜鰡栴},古德諾提出了政治和行政的分立和協調的關系主張,較好地消除了當時美國國家權力和政治體制在實際運作中的客觀障礙。同時,他的政治、行政關系的理論還來源于美國特殊的兩黨體制,即正是政黨競爭所帶來的利益集團的對立和分化,導致了社會的混亂甚至動蕩,因此有必要把政治與行政分離開來,即“把政黨之間的競爭限制在純粹意義的政治領域,而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨立性的領域④?！边@樣一來,便解決了兩黨制帶給社會的混亂和動蕩,保證國家秩序的穩定和管理的連續性。此外,古德諾對于政治與行政關系界定之所以更加地全面和深刻,其也歸功于他對美國政治體制和他國的客觀國情、政權運作狀況的深入了解和研究,作為像美國這樣的民主制的資產階級共和國,在民的思想已深入人心,政治是由公民授權和委托而形成和運行的已是不爭的事實,即國家意志從憲法角度而言是來源于公民意志,政府的權力來自于公民權利的讓渡,因此,從國家管理的層面而言,政治所代表的民主明顯比行政所帶來的效率具有更高的正當與合法性,理應在二者的關系中扮演主導和支配的角色,因而政治控制行政也變理所當然了,這種方式能夠防止行政權力的異化和濫用,保證行政權力運行的正確方向。但同時,為了國家意志的有效執行,政治對行政的約束和控制卻不能超過必要的限度,要給予行政相應的空間,維持行政權力的統一和貫徹力,確保行政機關工作人員的工作積極性,實現政府管理的高效率。這些極具價值的論述都和作者研究美國的具體政治實踐和社會問題不可分割,正是古德諾這種貼近政治實踐的研究風格,使得他的理論呈現出強大的生命力,最終成為了公共行政學中的經典理論和指導各國公共管理實踐的科學理論。

注釋:

①古德諾.政治與行政.華夏出版社.1987:12.

②丁煌.西方公共行政管理理論精要.中國人民大學出版社.2005:29-31.