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篇(1)

【關鍵詞】 政府環(huán)境履責審計； 蘭州政府環(huán)境審計； 環(huán)境重置成本法； 大氣污染治理

中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）14-0002-10

一、引言

2015年3月6日，中國環(huán)境保護部下發(fā)《關于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》，首次明確提出政府環(huán)境履責審計的概念。3月27日《中國會計報》在《政府環(huán)境審計亟需建立標準體系》中，提出我國政府履責審計體系尚在探索之中，呼吁建立其標準體系。

隨著中國經濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題也日益凸顯，我國政府與社會對于環(huán)境保護的投入也不斷增加。自20世紀80年代起，我國各級政府審計機關開始對環(huán)境項目資金進行審計。但到目前為止，我國環(huán)境審計理論研究與實務操作尚未形成統(tǒng)一體系，阻礙了政府環(huán)境審計的全面實行。因此，建立科學嚴謹和具有可操作性的審計方法體系并確定政府環(huán)境履責審計的作用機制與實施路徑具有十分重要的意義。

二、文獻綜述

目前，我國學者已對政府環(huán)境審計問題進行了大量的研究和討論。本文從政府環(huán)境審計作用機制、技術方法與實施路徑的視角對相關文獻進行了梳理，以期為政府環(huán)境履責審計作用機制與實施路徑的研究提供思路。

隨著政府對環(huán)境保護的日益重視，我國學者在21世紀初即開始對環(huán)境治理資金審計進行研究。陳希暉（2004）在《論環(huán)境績效審計》一文中闡述了環(huán)境績效審計經濟性、效率性和效果性三個方面的作用，并將政府環(huán)境績效審計分為環(huán)境政策執(zhí)行情況審計、環(huán)境項目效益審計和環(huán)保專項資金利用效益審計三種機制。耿建新（2006）則以城市水循環(huán)過程為研究基礎，提出水資金政府環(huán)境審計的作用機制是以城市水資金循環(huán)過程為主線，進行城市用水循環(huán)周期審計。王淡濃（2011）從環(huán)境審計的戰(zhàn)略定位入手，探討了環(huán)境審計在促進轉變經濟發(fā)展方式中的作用機制。向靚（2012）基于WGEA的《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》，提出環(huán)境審計作用機制分為事前預警環(huán)保風險、事中監(jiān)督環(huán)保過程、事后評價環(huán)保績效三個方面。唐洋（2013）基于湘江流域重金屬污染治理過程，提出在湘江治理過程中，政府環(huán)境審計的作用機制包括監(jiān)督評價機制、調控協(xié)調機制以及監(jiān)測預警機制。

王琳（2012）基于因子分析模型對全國主要城市的地方政府環(huán)境績效進行分析，得出各大城市的因子得分綜合表并對其進行闡述。王奇、李明全（2012）運用超效率DEA模型對我國各省份2004年至2009年大氣污染治理效率進行了排行。房巧玲（2013）采用最優(yōu)化方法構建了環(huán)保資金績效審計的基準模型，并使用簡化實例對基準模型的具體運用進行了闡述。何勰、張卉（2012）從循環(huán)經濟視角出發(fā)，提出在法律法規(guī)實施情況、環(huán)境保護資金使用情況、企業(yè)環(huán)保措施執(zhí)行情況三方面共同構建可行路徑。唐秋鳳、谷愛明（2014）將政府環(huán)境保護責任歸結為在市場經濟條件下解決負向外部性的受托經濟責任，從政府環(huán)境審計的重點與評價指標兩方面建立政府環(huán)境審計的實施路徑。陳希暉（2014）以生態(tài)文明建設的本質和要求為出發(fā)點，引入風險導向資源環(huán)境審計以構建政府資源環(huán)境審計實施路徑。

從上述內容可以看出，現(xiàn)有研究文獻從環(huán)境審計的目標、戰(zhàn)略定位、國際經驗與實際案例等角度闡述了政府環(huán)境審計的作用機制。但大部分研究僅從理論上論述政府環(huán)境審計的作用機制，未能結合實際環(huán)境問題進行探討，而基于實際案例進行分析的研究則往往只對政府環(huán)境審計在該案例中的作用機制進行探討，未能擴展到政府環(huán)境審計在某一類問題中的作用機制，缺乏可操作性。

在政府環(huán)境審計技術方法與實施路徑方面，我國學者已經從資源配置、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經濟、生態(tài)文明建設等視角進行了政府環(huán)境審計技術方法與實施路徑的探索與構建。但多數(shù)是基于現(xiàn)行財務審計理論的結構與方法對政府環(huán)境審計實施路徑進行構建，未能根據(jù)環(huán)境問題的特征闡述應用的審計方法是否具有科學性與合理性，并且根據(jù)構建的技術方法與實施路徑對實際環(huán)境案例進行審計的研究也相對較少。

綜上所述，本文從政府對蘭州市大氣污染治理的實際情況出發(fā)，探討政府履責環(huán)境審計在大氣污染治理中的作用機制和實施路徑。

三、政府環(huán)境履責審計在大氣污染治理中的作用機制

政府環(huán)境履責審計的目的是對環(huán)保專項資金的使用情況、環(huán)境治理項目的實施情況進行監(jiān)督和評價，降低風險、發(fā)現(xiàn)問題并完善環(huán)境治理措施與制度。其作用機制有：

（一）風險預警機制

風險預警機制是指審計方能夠及時發(fā)現(xiàn)大氣治理項目中存在的違法違規(guī)行為、政策執(zhí)行和專項資金的使用效益等潛在風險。風險預警的工作主要包括：收集被審計單位環(huán)境保護方面的資料，特別應了解被審計方的大氣污染物排放種類、其危害性及其處置流程、排放達標情況，了解當?shù)卮髿馕廴局饕獊碓磁c大氣污染物構成比重；對被審計方進行風險評估，確定其存在的潛在風險大小與類別，在項目正式建設之前對項目的合規(guī)性與審批過程進行監(jiān)督管理，對項目的環(huán)境保護效果進行評估。

風險預警機制的實施需要審計人員熟悉會計、審計相關準則，熟悉《大氣污染防治法》與地方性大氣污染治理條例，并能夠結合大氣污染治理的相關特點發(fā)現(xiàn)潛在風險。為保證審計效果，審計機關應該建立科學的人才培訓和引進制度，提高審計人員會計、統(tǒng)計、審計、法律、環(huán)境科學方面的綜合業(yè)務能力，并在審計組中引入第三方專家智庫，提出會計審計與環(huán)保技術標準相結合的環(huán)境會計方法技術。

（二）過程監(jiān)控機制

過程監(jiān)控機制是指審計方在大氣污染的治理過程中對治理實施情況、治理資金使用情況進行監(jiān)督控制，以降低大氣污染治理過程中的風險。過程監(jiān)控主要包括：審查目前的治理行為是否符合大氣污染防治法以及地方污染防治規(guī)劃；審查大氣污染治理計劃的執(zhí)行情況是否達到預定的治理進度；審查專項治理資金的使用情況是否符合前期預算。在此基礎上對前期的預定治理目標與資金預算進行調整或者對當前治理方法、力度、投資等進行調整。

在過程監(jiān)控中，需要有不同級別的審計人員對不同的范圍進行監(jiān)控，這樣才能保證所進行的治理項目有適當?shù)谋O(jiān)督。過程監(jiān)控模式可以采用蘭州市推行的城市網格化管理的管理監(jiān)控模式，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)、樓院分級負責的扁平化網格審計監(jiān)控體系，對大氣污染治理的過程進行全面的監(jiān)督控制。

（三）安全抵御機制

安全抵御機制是指審計人員基于治理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，對問題發(fā)生的原因進行分析并提出針對該問題的建議，完善大氣污染治理的機制與措施。安全抵御主要包括：提出審計建議和出具審計報告，即根據(jù)環(huán)境治理目標與治理資金預算，對被審計方環(huán)境治理的績效情況、治理資金使用狀況等發(fā)表審計報告，并提出切實可行的審計意見；對審計建議的實現(xiàn)進行驗證，以確保審計意見的合理科學，在對審計意見的合理性與可行性作出論證之后，需要實現(xiàn)審計意見。

采用合適的審計技術方法，針對審計結果中對于大氣污染治理成果的評價，結合確實的數(shù)據(jù)與法律的證據(jù)，提出相應的審計意見。只有采用合乎會計、審計理論且能夠結合環(huán)境治理實際的審計方法，才能提出切實可行的審計建議，才能及時改進大氣污染治理機制，進而對該類問題再度發(fā)生進行安全抵御。因此，在審計過程中采用科學合理的治理成本計量方法與具有普適性的環(huán)境績效評價指標具有十分重要的作用。

四、環(huán)境重置成本法在政府履責審計實施路徑中的應用

在目前有關政府環(huán)境審計方法的研究中，多數(shù)研究采用現(xiàn)有財務審計方法或經濟學模型，未能根據(jù)環(huán)境問題的特征采用科學合理的審計方法，故缺乏科學性與可操作性。在政府環(huán)境履責審計的過程中，環(huán)境治理對環(huán)境價值的影響是評價環(huán)境治理績效的關鍵，而環(huán)境績效審計方法是否合理的標準即是否能可靠計量環(huán)境治理對環(huán)境價值的影響，從而判斷對環(huán)境治理績效的評價是否公允。

（一）環(huán)境重置成本法的概念與應用思路

周一虹2011年提出環(huán)境重置成本法的概念與定義，并闡述了采用環(huán)境重置成本法對環(huán)境價值進行計量的思路。

環(huán)境重置成本法是指當環(huán)境遭到破壞后，通過計算恢復環(huán)境到原狀所要支付的費用，即恢復原生態(tài)環(huán)境狀態(tài)與生態(tài)系統(tǒng)服務功能所要發(fā)生的成本，借以估算環(huán)境變化所影響的經濟價值或者治理環(huán)境問題需要付出的成本。其中，環(huán)境重置成本是指在現(xiàn)行市場公允價值條件下，重新構建該環(huán)境資產或重新達到該環(huán)境資產生態(tài)服務功能所要花費的所有貨幣價值總額。該方法的創(chuàng)新思路是把重置成本法在資產評估和環(huán)境治理評價的應用中進行了同構，將生態(tài)環(huán)境視為一種資產，當人類的社會生產、經營等活動對生態(tài)環(huán)境造成破壞時，該環(huán)境資產的價值就會被降低和破壞，這部分被破壞的價值，則可以通過重新構建的一項環(huán)境資產進行重置。

由于現(xiàn)行經濟環(huán)境下對環(huán)境資產并無購置、銷售、現(xiàn)金流入流出等相關交易事項，所以采用歷史成本、現(xiàn)值、可變現(xiàn)凈值與公允價值對其進行計量是沒有依據(jù)且不合理的。而采用環(huán)境重置成本法作為環(huán)境治理成本計量方法的依據(jù)在于：當成本計量范圍內的生態(tài)環(huán)境遇到破壞后，環(huán)境價值降低，那么治理所要發(fā)生的費用不能低于將生態(tài)環(huán)境恢復到原生態(tài)系統(tǒng)服務功能的成本。即采用的環(huán)境重置成本法對環(huán)境治理成本的計量結果是對被破壞的環(huán)境價值進行恢復所支付的必需成本費用，是最低的投入成本。因此采用環(huán)境重置成本法對環(huán)境治理成本進行計量具有科學性和可操作性。

政府環(huán)境履責審計實施路徑中應用環(huán)境重置成本法的思路是：采用環(huán)境重置成本法對環(huán)境治理總成本與環(huán)境治理目標指標進行計量，取得環(huán)境重置成本與重置目標，并以當前發(fā)生的實際治理成本與當前治理行為達到的環(huán)境狀況與重置成本進行比較評價。環(huán)境重置成本或價值為正值說明目前采用的環(huán)境治理措施有效，治理行為對環(huán)境的影響是積極的，能夠引起環(huán)境資產價值的上升。在達到同一治理目標的情況下，若重置成本大于或等于實際治理成本，則說明治理行為卓有成效；反之則說明治理行為有效但是效用不佳，需要進一步加大治理投入。而當計量的重置價值為負值時，則說明目前治理行為并未達到預想效果，環(huán)境污染情況繼續(xù)惡化，環(huán)境的變化是消極的并引起環(huán)境資產價值的下降。

（二）環(huán)境重置成本法三層成本計量模式

1.三層成本計量模式的基本思路

環(huán)境重置成本法將重置成本法原理應用于對生態(tài)環(huán)境治理成本的計量與評估，其理論依據(jù)是基于生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值進行評估計量。在使用環(huán)境重置成本法對環(huán)境治理成本進行計量時，由于對環(huán)境資產本身進行重置有一定的困難，所以通常是對原生態(tài)系統(tǒng)功能服務進行重置。重置環(huán)境資產的目標是重置其生態(tài)系統(tǒng)服務功能，即恢復其原本的生態(tài)系統(tǒng)服務功能則視同為對該環(huán)境資產進行了重置。

由于環(huán)境污染的治理與防護是一個持續(xù)性動態(tài)過程，在這一過程中發(fā)生的不同類型的費用與不同內容的成本需要按照環(huán)境治理過程的特點進行歸集、計算并匯總，這可以使環(huán)境成本計量的過程更加科學、客觀與完整。根據(jù)環(huán)境重置成本法的思想與方法，本文將由政府主導的對于成本計量范圍內的大氣污染治理與維護的成本、費用與投入分成三個層次，采用環(huán)境重置成本法對三個層次的成本分別進行計量并最后匯總。

2.三層成本計量模式的計算方法

（1）第一層環(huán)境重置成本為生態(tài)環(huán)境恢復層成本，該層次基于重污染天氣的恢復，即在重污染天氣發(fā)生時對污染物治理所花費的成本。目前我國地方政府制定的重污染天氣應急預案的主要成本支出是應急預案中的降塵噴灑設備投入費用與對道路的全面清洗耗費水費用。具體計算公式為：

P1=C設備+N重×W重×C0

其中，P1為生態(tài)環(huán)境恢復層成本，C設備為設備的投入費用，N重為重污染天數(shù)，W重為道路清洗用水量，C0為單位水價格。

（2）第二層環(huán)境重置成本為生態(tài)環(huán)境維護層成本，該層次主要從對大氣環(huán)境的長期維護過程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內容分為機動車污染存量維持成本、城市燃煤消耗量減少成本、道路沙土降塵成本、工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本、生態(tài)增容減污工程成本與環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本六個部分。其中，機動車污染存量維持成本主要考慮對老舊機動車的淘汰補助；城市燃煤消耗量減少成本主要考慮燃煤鍋爐的改造與報廢處理成本、環(huán)保型煤炭補貼成本；道路沙土降塵成本主要為日常道路揚塵清洗成本；工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本主要包括對重點企業(yè)項目改造費用；生態(tài)增容減污工程成本主要包括山林建造與濕地防護成本；環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本包括污染源企業(yè)在線監(jiān)控平臺升級成本與空氣檢測子站的建設成本。具體計算公式為：

P2=P機+P煤+P企+P沙+P生+P監(jiān)

其中，P2為生態(tài)環(huán)境維護層成本，P機為機動車污染存量維持成本，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P企為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本，P沙為道路沙土降塵成本，P生為生態(tài)增容減污工程成本，P監(jiān)為環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本。

P機=N機×AC機

其中，P機為機動車污染存量維持成本，N機為老舊機動車淘汰數(shù)量，AC機為淘汰車的平均單位補助。

P煤=P改清+P煤補

其中，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P改清為燃煤鍋爐改造補助成本，P煤補為環(huán)保型煤炭補貼成本。

P改清=N改清×C改清+C拆

其中，P改清為燃煤鍋爐改造補助成本，N改清為燃煤鍋爐改造蒸噸數(shù)，C改清為單位改造蒸噸數(shù)補貼，C拆為報廢鍋爐拆除處理成本。

P煤補=N戶×ACC×GCS0×A

其中，P煤補為環(huán)保型煤炭補貼成本，N戶為煤炭消費戶數(shù)，ACC為平均每戶每年燃煤消耗數(shù)量，GCS0為家庭燃煤補貼，A為總年數(shù)。

P企為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本，由于分別計量最后匯總難度較大，所以本文采用政府工作報告中的工業(yè)企業(yè)廢氣治理的投入資金作為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本。

P沙=W日×T×C0

其中，P沙為道路沙土降塵成本，W日為道路清洗日用水量，T為道路清洗日數(shù)，C0為單位水價格。

P生=N綠×AC綠

其中，P生為生態(tài)增容減污工程成本，N綠為綠化林建設面積，AC綠為平均每畝綠化林建設投資費用。

P監(jiān)=P升+P空

其中，P監(jiān)為環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本，P升為在線監(jiān)控平臺升級成本，P空為空氣檢測子站建設成本。

P升為在線監(jiān)控平臺升級成本，由于是網絡技術與科技監(jiān)測手段的研發(fā)升級，所以本文采用政府工作報告中升級在線監(jiān)控平臺的投入資金作為成本。

P空=N空×AC空

其中，P空為空氣檢測子站建設成本，N空為空氣檢測子站建設數(shù)量，AC空為平均空氣檢測子站成本。

（3）第三層環(huán)境重置成本為生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本，該層次主要基于為保證必要的大氣環(huán)境質量而放棄的經濟發(fā)展權部分進行考慮，即如果不考慮補償范圍內的大氣生態(tài)環(huán)境治理與維護而充分使用所有大氣環(huán)境容量發(fā)展經濟的情況下所能產生的額外效益，該機會成本應當納入環(huán)境重置成本之中。

為了保證大氣環(huán)境質量，就大氣環(huán)境進行治理對經濟發(fā)展產生的影響包括工業(yè)制造、能源消費、農業(yè)畜牧、餐飲服務等諸多行業(yè)，范圍涵蓋第一、二、三產業(yè)，所以本文采用宏觀經濟指標國民生產總值（GDP）進行模型構建。為了簡化計算，本文認為GDP的產生主要是由水環(huán)境容量與大氣環(huán)境容量兩方面貢獻的。具體計算公式為：

P3=■GDPA×MAEC×UAECA

其中，P3為生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本，GDPA為范圍內地區(qū)A年的國內生產總值，MAEC為大氣環(huán)境容量治理費用比例，UAECA為A年的大氣環(huán)境容量使用比例。

MAEC=P2÷（P水+P2）×100%

其中，MAEC為大氣環(huán)境容量治理費用比例，P2為大氣環(huán)境維護層成本，P水為與P2相對應年度的水環(huán)境維護層成本。

UAECA=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%

其中，UAECA為A年的大氣環(huán)境容量濃度使用比例，Wi為i物質大氣環(huán)境容量極限濃度，Q排i為i物質該年大氣污染物實際年均濃度，PHi%為i物質的大氣污染構成比例，i物質包括可吸入顆粒物（PM10或PM2.5）、二氧化硫（SO2）與氮氧化物（NOX）三類。

（4）以上三層模式計量結果總和為范圍內確定的大氣環(huán)境治理成本總額，即：P=P1+P2+P3

其中，P為大氣環(huán)境治理總成本即大氣環(huán)境重置成本，P1為生態(tài)環(huán)境恢復層成本，P2為生態(tài)環(huán)境維護層成本，P3為生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本。

五、蘭州市大氣污染治理的環(huán)境重置成本

（一）蘭州市大氣環(huán)境概況

蘭州市地處我國西北部，位于蒙古高原、青藏高原和黃土高原的交匯處，地理特征呈現(xiàn)“兩山夾一河”，即市區(qū)為河谷盆地，南北兩山對峙，相對高差為660米，自東向西延伸約35公里，明顯的盆地地形造成污染物不易向外流動。蘭州市區(qū)氣流閉塞，年風靜率達到60%以上，冬季靜風率達80%以上，城區(qū)上空逆溫層常年存在，不利于大氣污染物的擴散、消散。蘭州市區(qū)常年干旱少雨，年均降雨量不足300毫米，但蒸發(fā)量卻達到1 800～2 200毫米，森林覆蓋率僅為12.21%，分別低于全國和全省平均水平8.15%和1.2%，沙塵暴和浮塵天氣容易波及與形成。蘭州市大氣污染屬于煤煙、汽車尾氣和自然揚塵混合型污染，其中以煤煙型污染為主。根據(jù)蘭州市環(huán)境保護局與國家環(huán)科院聯(lián)合的《蘭州大氣污染成因及防治對策研究》公布的數(shù)據(jù)，蘭州市大氣污染的來源與所占比重如圖1所示。

（二）蘭州市2013年至2015年大氣環(huán)境治理重置成本

1.生態(tài)環(huán)境恢復層成本

蘭州市目前對于重污染天氣的治理主要依據(jù)《甘肅省重污染天氣應急預案》與《蘭州市沙塵天氣防塵治污工作應急預案》兩項應急預案規(guī)定。依據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的規(guī)劃，蘭州市2013年至2015年預計發(fā)生的沙塵及重污染天氣情況如表1。

由表1可以得出，蘭州市2013年至2015年間發(fā)生沙塵及重污染天氣數(shù)總計82天。根據(jù)蘭州市城市管理綜合行政執(zhí)法局公布的數(shù)據(jù)，目前蘭州市在沙塵及重污染天氣發(fā)生時，主城區(qū)平均每日額外出動載重量10噸級的灑水車與噴霧車50輛，每輛車往返作業(yè)7次，即平均每日額外出動灑水車與噴霧車350輛次。根據(jù)蘭州市水務局與蘭州市威立雅（集團）水務有限公司的用水價格，蘭州市環(huán)衛(wèi)工作用水價格在2.5元每噸。根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市財政支出3 100萬元用于道路清洗車輛的設備購置。由此計算生態(tài)環(huán)境恢復層成本為：

P1=C設備+N重×W重×C0=3 100+82×350×10×2.5

÷10 000=3 171.75（萬元）

2.生態(tài)環(huán)境維護層成本

該層次主要從對大氣環(huán)境的長期維護過程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內容分為六個部分。

（1）機動車污染存量維持成本

根據(jù)《甘肅省淘汰尾氣排放不達標黃標車和老舊報廢機動車工作實施辦法》，蘭州市計劃在2015年底完成淘汰2005年底前登記注冊營運的“黃標車”，即達不到國Ⅰ排放標準的汽油車和達不到國Ⅲ排放標準的柴油車。到2015年底，淘汰“黃標車”24 730輛，淘汰老舊汽車45 200輛，共計69 930輛。根據(jù)《蘭州市機動車污染防治暫行辦法》中對“黃標車”與老舊機動車的淘汰政府補償標準，對每輛淘汰車平均補償7 000元。由此計算機動車污染存量維持成本為：

P機=N機×AC機=69 930×0.7=48 951（萬元）

（2）城市燃煤消耗量減少成本

根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市規(guī)劃對城區(qū)現(xiàn)存的475臺2噸以上燃煤鍋爐全部實施治理改造，共計3 852蒸噸，對鍋爐單位給予20萬元每蒸噸的財政補貼，并規(guī)劃投入8.3億元進行廢棄鍋爐處置。根據(jù)蘭州市工信委的《蘭州市遠郊煤炭管控區(qū)居民使用優(yōu)質煤補貼辦法》，蘭州市在2013至2015年間均對遠郊控煤區(qū)內居民采購優(yōu)質煤（灰分小于18%、硫分小于0.8%的優(yōu)質煤炭）進行政府補貼，遠郊納入煤炭管控區(qū)的戶數(shù)如表2。

由表2可以得出，遠郊煤炭管控區(qū)內總人口戶數(shù)為23 571戶。根據(jù)《蘭州市遠郊煤炭管控區(qū)居民使用優(yōu)質煤補貼辦法》規(guī)定，平均每戶按照1.5噸優(yōu)質煤每年的標準進行補貼。由此計算城市燃煤消耗量減少成本為：

P改清=N改清×C改清+C拆=3 852×20+83 000

=160 040（萬元）

P煤補=N戶×ACC×GCS0×A=23 571×1.5×600÷

10 000×3=6 364.17（萬元）

P煤=P改清+P煤補=160 040+6 364.17

=166 404.17（萬元）

（3）道路沙土降塵成本

根據(jù)《蘭州市揚塵污染防治管理辦法》，蘭州市目前實行主干道路灑水每日3次、清洗每日至少1次，次干道路灑水每日2次、清洗每兩日至少1次的道路清潔降塵措施。蘭州市區(qū)平均每日出動灑水車100輛，日耗水量10 000噸。根據(jù)蘭州市水務局與蘭州市威立雅（集團）水務有限公司的供水價格，環(huán)衛(wèi)工作用水價格在2.5元每噸。由此計算道路沙土降塵成本為：

P沙=W日×T×C0=3×365×10 000×2.5÷10 000

=2 737.5（萬元）

（4）工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本

根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃》的規(guī)劃，蘭州市政府預算安排投資12.6億元，完成53項重點污染企業(yè)除塵、脫硫、脫硝設施升級改造和揮發(fā)性有機物治理及管控項目。由此計算工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本為：

P企=12.6億元=126 000萬元

（5）生態(tài)增容減污工程成本

根據(jù)《蘭州市大氣污染綜合治理整體戰(zhàn)攻堅戰(zhàn)的實施意見》與《蘭州市大氣污染綜合治理林業(yè)生態(tài)增容減污實施方案》，蘭州市政府決定2012年5月至2014年底實施林業(yè)生態(tài)增容減污工程。共計完成營造林面積41.18萬畝，其中2012年10.66萬畝，2013年19.66萬畝，2014年10.86萬畝，平均每畝造林成本0.6萬元。由此計算2013至2015年間生態(tài)增容減污工程成本為：

P生= N綠× AC綠= （19.66 + 10.86）×10 000×0.6

=183 120（萬元）

（6）環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本

根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市2013至2015年間投資5 550萬元，對全市重點大氣污染源企業(yè)的在線監(jiān)控平臺進行改造提升。規(guī)劃新建9個空氣監(jiān)測子站，全面準確監(jiān)測和預測空氣質量，實時環(huán)境空氣質量信息，平均每個空氣監(jiān)測子站投資300萬元。由此計算環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本為：

P監(jiān)=P升+P空=P升+N空×AC空

=5 550+300×9=8 250（萬元）

綜上可得，生態(tài)環(huán)境維護層成本為：

P2 = P機+P煤+P企+P沙+P生+P監(jiān)= 48 951 +

166 404.17 + 2 737.5 + 126 000 + 183 120 + 8 250

=535 462.67（萬元）

3.生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本

根據(jù)蘭州市統(tǒng)計局的《2013年蘭州市國民經濟和社會發(fā)展情況及2014年展望》、《2014年蘭州市國民經濟和社會發(fā)展情況及2015年展望》與《2014年蘭州市政府工作報告》，蘭州市2013年、2014年創(chuàng)造GDP明細與2015年GDP規(guī)劃明細如表3所示。

根據(jù)2011年7月蘭州市政府的《蘭州市“十二五”規(guī)劃》第四部分“十二五”期間主要環(huán)境保護任務，“十二五”期間，蘭州市政府規(guī)劃投入48.0462億元在35項水污染防治重點項目進行水環(huán)境污染治理與維護，其中2013年至2015年期間發(fā)生成本36.03465億元。由此計算大氣環(huán)境容量治理費用比例為：

MAEC = P2÷（ P水+ P2）×100% = 535 462.67 ÷

（535 462.67+360 346.5）=59.77%

從2013年度起蘭州市環(huán)境保護局實行《環(huán)境空氣質量標準GB3095-2012》與《環(huán)境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》兩套標準同時計量分析的措施。由于蘭州市自然條件屬于溫帶半干旱區(qū)，污染天氣受沙塵影響較大，蘭州市發(fā)生的污染天氣主要以“灰霾”天氣為主，在該類天氣的污染源中，可吸入顆粒物通常直徑較大，因此以PM10為主要計量指標。另《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”規(guī)劃》分別于2012年與2011年編制，當時蘭州市環(huán)境標準尚采用《環(huán)境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》。綜上所述，本文采用《環(huán)境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》中的環(huán)境標準數(shù)據(jù)進行生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本的分析計量。

根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質量改善目標，2015年的規(guī)劃是二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎上分別下降15%、10%和27%。另根據(jù)蘭州市環(huán)境保護局的《2012年甘肅省環(huán)境狀況公報》、《2014年甘肅省環(huán)境狀況公報》以及《甘肅省環(huán)境質量概要（2014年）》計算得出2013年至2015年三項主要污染物年均濃度如表4。

根據(jù)甘肅省環(huán)境保護廳近幾年的數(shù)據(jù)，蘭州市2013年之后的SO2、NO2濃度水平屬于國家二級質量，PM10濃度屬于國家三級空氣質量，根據(jù)《環(huán)境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》的濃度限值規(guī)定：二級空氣質量下，SO2年均限值濃度為0.06毫克/立方米，NO2年均限值濃度為0.08毫克/立方米；三級空氣質量下，PM10年均限值濃度為0.15毫克/立方米。

根據(jù)蘭州市環(huán)境保護局的《蘭州大氣污染成因及防治對策研究》，蘭州市可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物三項空氣污染物負荷與具體污染來源負荷如表5。

由此計算大氣環(huán)境容量濃度使用比例為：

UAEC2013 =■（Wi-Q排i）÷ Q排i PHi% = （0.06-

0.033）÷0.033×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.144）÷0.144×51%=51.29%

UAEC2014=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-

0.029）÷0.029×29.6%+（0.08-0.048）÷0.048×19.4%+（0.15-0.125）÷0.125×51%=54.77%

UAEC2015=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-

0.035）÷0.035×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.099）÷0.099×51%=72.36%

由此計算生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本為：

P3=■GDPA×MAEC×UAECA=1 776.28×59.77%×51.29%+1 913.5×59.77%×54.77%+2 077.82×59.77%×72.36%=2 069.59（億元）

4.蘭州市2013年至2015年大氣環(huán)境治理成本總額

以上三層模式計量結果總和即為范圍內確定的大氣環(huán)境治理成本總額，即重置成本為：

P = P1 + P2 + P3 = 3 171.75+535 462.67+2 069.59×

10 000=21 234 535.42萬元≈2 123.5億元

六、蘭州市政府大氣污染治理履責審計績效分析

（一）蘭州市政府大氣污染治理履責審計情況

根據(jù)甘肅省環(huán)境保護廳公布的《環(huán)保投資工作簡報》第1期至第4期，蘭州市2014年大氣污染治理專項資金如表6所示。

從表6得出2014年蘭州市大氣污染治理專項資金投資總額為58 934萬元。根據(jù)蘭州市環(huán)境保護局與新聞媒體的消息，蘭州市2014年為進行大氣污 染治理撬動社會資金投資15.7億元。由此可得出蘭 州市2014年大氣污染治理資金總投資額為21.59（5.89+15.7）億元。根據(jù)前述生態(tài)保護戰(zhàn)略層成本的計算方法，計算蘭州市2014年為保護與維持大氣環(huán)境損失的GDP為：P2014=

GDP2014× MAEC× UAEC2014 = 1 913.5×

59.77%×54.77%=626.4（億元）。

由此得出蘭州市2014年大氣污染治理實際發(fā)生成本647.99（21.59+626.4）億元。

根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質量改善目標，得出2013年、2014年年均濃度與2015年規(guī)劃年均濃度，即2013年至2015年大氣環(huán)境重置目標，具體結果如表7。

根據(jù)表7，2012年后，蘭州市規(guī)劃2013年至2015年完成二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎上分別下降6、4和37（微克/立方米）的目標。按照前述計量的蘭州市2013年至2015年大氣污染治理成本總額 2 123.5億元與蘭州市常年平均各項污染物分擔率（SO2為29.6%，NO2為19.4%，PM10為51%），三項主要污染物分別治理成本如表8。

根據(jù)表8的單位重置成本可以得出：

2014年SO2治理達到的成果對應的重置成本為（41-29）×104.76=1 257.12（億元），實際發(fā)生成本為647.99×29.6%=191.81（億元）；

2014年NO2治理達到的成果對應的重置成本為（39-48）×102.99=-926.91（億元），實際發(fā)生成本為647.99×19.4%=125.71（億元）；

2014年PM10治理達到的成果對應的重置成本為（136-125）×29.27

=321.97（億元），實際發(fā)生成本為647.99×51%=330.47（億元）；

2014年治理達到的成果對應的重置成本為1 257.12-926.91+321.97

=652.18（億元），實際發(fā)生治理成本為647.99億元。

上述計量結果歸結如表9。

（二）蘭州市政府大氣污染治理履責審計績效分析

綜合上述計算結果，對2014年蘭州市政府大氣污染治理履責情況進行分析。

SO2實際治理高于應有效果。實際發(fā)生治理成本小于重置成本，并且超額完成本年度治理任務，完全達到應有效果。說明蘭州市政府將治理工作重點放在減少燃煤消費量、鍋爐改造與工業(yè)企業(yè)能源結構改革等與SO2排放量密切相關的治理措施上是切實可行并卓有成效的。

NO2實際治理并未達到應有效果。2014年均濃度比2013年度上升，實際治理成本并未發(fā)揮其降低污染物濃度的效用。重置價值數(shù)值為負數(shù)，說明在計量期間采取的治理措施并未使得NO2污染情況好轉，NO2污染進一步惡化，環(huán)境資產的價值進一步降低。NO2年均濃度受機動車尾氣的影響較大，氮氧化物負荷中機動車尾氣占60.7%，因此，2014年NO2年均濃度的上升可能是受到機動車保有量急速增長的影響。根據(jù)蘭州市統(tǒng)計局2014年末的數(shù)據(jù)，全蘭州市民用汽車保有量61.48萬輛，比2013年末增長21.16%，這說明蘭州市政府目前對于機動車數(shù)量的控制力度不足。

PM10實際治理達到應有效果。實際治理成本與重置成本基本相當，考慮到可吸入顆粒物受到外來輸入性揚塵污染的影響較大，沙土揚塵的治理任務是基本完成的，說明蘭州市政府采用“五位一體”的道路清塵工作模式與生態(tài)增容綠化工程是行之有效的。

大氣污染治理總體實際治理成本與重置成本基本一致，大氣污染治理工作總體完成，這說明目前實行的各項大氣污染物治理方案是可行并有效的，但其中存在治理效果不均衡與治理成果不穩(wěn)定的現(xiàn)象，需要保持對SO2的治理優(yōu)勢，穩(wěn)定對PM10的治理效果，加大對NO2的治理力度，革新對NO2的治理技術手段。

七、研究結論與審計建議

（一）研究結論

我國政府環(huán)境履責審計尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系，大部分研究停留于理論層面，結合實際環(huán)境治理問題、采用適當?shù)沫h(huán)境審計方法對政府環(huán)境履責審計進行研究的成果較少。在目前會計、審計框架下，采用環(huán)境重置成本法對環(huán)境治理的價值進行計量，進而評價政府環(huán)境治理投入的績效，是具有科學性和可操作性的。根據(jù)環(huán)境重置成本法的計量模型和方法，得出蘭州市2013年至2015年規(guī)劃的大氣治理的環(huán)境價值為2 123.5億元。根據(jù)2014年蘭州市實際發(fā)生的大氣污染治理成本與環(huán)境價值比較，取得蘭州市2014年大氣三項主要污染物治理的審計績效分析：SO2實際治理效果高于應有效果，治理措施是切實可行并卓有成效的；NO2并未達到治理應有效果，可能是受到機動車保有量急速增長的影響；PM10治理達到應有效果，治理任務基本完成。

（二）蘭州市大氣污染治理的審計建議

1.繼續(xù)保持煤炭消費總量的削減與能源結構的調整

蘭州市政府建立煤炭消費總量預測預警機制，實行煤炭質量管控，制定《蘭州市煤炭監(jiān)督管理辦法》，實行煤炭消費總量控制的措施行之有效，需要繼續(xù)維持。在冬季采暖期對城區(qū)三大燃煤電廠的工業(yè)用煤量進行削減，倒逼電廠使用優(yōu)質煤炭，以達到削減污染物排放的目的。同時，需要加大對清潔能源的開發(fā)利用，繼續(xù)調整能源結構，擴大風能、核能與地熱能等清潔能源產能，逐漸取代煤炭、石油等傳統(tǒng)重污染能源。

2.加大機動車尾氣污染的治理力度

蘭州市受到地形限制與自然氣象條件的影響，道路運輸能力一直不強，道路比較狹窄，而2012年之后機動車保有量急速增長，與2011年相比，2014年蘭州市機動車保有量劇增50%，這是造成NO2濃度居高不下的首要原因。蘭州市政府需要克服自然地理條件的限制，提高燃油品質，對公交車和出租車實施“油改氣”，對私家車實施“雙燃料”改裝，對不達標準的燃油進行淘汰。要加快推進軌道交通、水上公交等城市基礎設施建設，做好城區(qū)主要交通節(jié)點改造，提高城市道路通行能力。在目前的基礎上加大投資力度，加快解決道路改造緩慢與機動車數(shù)量增長之間的矛盾。

3.在沙土揚塵治理方面尋求新方法

目前蘭州市實行的六個“100%”抑塵法、“五位一體”的作業(yè)模式與生態(tài)增容綠化工程確實行之有效，但沙土揚塵的治理源頭并沒有解決，屬于“先治標，后治本”的方法過程，在道路揚塵清掃作業(yè)與施工工地揚塵處理過程中也引發(fā)了許多爭議。蘭州市需要在目前“治標”的基礎上，對可吸入顆粒物的來源進行分析研究，克服氣象條件干燥少雨、地理處于黃土高原的自然條件，對沙土揚塵的外來輸入來源進行“根治”，對蘭州市自然環(huán)境進行改善。

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篇(2)

貴州省概況

1經濟概況

貴州省位于西南地區(qū)，由于各方面的條件，經濟發(fā)展水平相對落后。據(jù)統(tǒng)計，2010年貴州省國民生產總值為4，602．16億元，和上年比較增長了12．8%，占全國排名的第26位。其中，第一產業(yè)的總產值為625．03億元，占國民生產總值的13．58%;第二產業(yè)的總產值為1，800．06億元，占國民生產總值的39．11%，第三產業(yè)總產值為2，177．07億元，占國民生產總值的47．31%。

2生態(tài)環(huán)境概況

貴州省是一個以喀斯特地貌為主的脆弱生態(tài)區(qū)，由于受到地形的影響，水土流失以及水資源下滲比較嚴重。貴州省也是全國礦產資源大省之一，主要礦產有煤、鋁、磷、錳、金和汞等，其中煤炭資源的儲量最大。礦產資源的開發(fā)，對全省的大氣環(huán)境，水環(huán)境都有嚴重的影響，“三廢”問題也由此產生。

數(shù)據(jù)來源與研究方法

1數(shù)據(jù)來源

本文所引用的基礎數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《貴州省統(tǒng)計年鑒》以及《貴州省環(huán)境狀況公報》。

2大氣污染損失核算

隨著貴州省工業(yè)化道路政策的實施，貴州省的經濟得到很大的發(fā)展，然而污染問題也隨之出現(xiàn)，工業(yè)的發(fā)展帶來的是水環(huán)境、大氣的破壞以及固體污染物的堆積，同時，也導致了水土流失，耕地資源的耗減。大氣中的污染物質主要為二氧化硫，煙塵和粉塵，本文主要對這3種物質進行核算。本文通過查找數(shù)據(jù)，選取從2005～2010年的數(shù)據(jù)進行核算，用比較的方法，分析貴州省大氣污染環(huán)境經濟損失從2005～2010年的變化。文章中對大氣的核算方法采用的是污染治理成本法，即如果所有的污染物都能得到治理，環(huán)境就不會被破壞。這通過計算實際治理成本和虛擬治理成本，得出結果，然后進行分析。

大氣污染物實物量通過查找數(shù)據(jù)得出，貴州省2005～2010年的大氣污染物的具體實物量見表1。

大氣污染損失價值量核算依據(jù)《火電廠大氣污染物排放標準編制說明》得出，二氧化硫的單位治理成本平均為1，250元/t;按照其他行業(yè)綜合考慮各種除塵技術及所占比重，確定粉塵的平均單位治理成本為200元/t;根據(jù)各種除塵器施用的比例及除塵費用，確定煙塵的平均單位治理成本為300元/t(郭高麗，2006;許慧等，2010)。貴州省各種大氣污染物雖然呈不斷減少的趨勢，但表2的數(shù)據(jù)顯示出二氧化硫的實際治理成本仍然呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，其虛擬治理成本在不斷減少，這說明二氧化硫的治理水平還不完善，需要進一步提高。煙塵的實際治理成本雖呈不穩(wěn)定狀態(tài)，但整個表中的數(shù)據(jù)顯示，煙塵的去除率仍然最高，工業(yè)粉塵的實際以及虛擬成本都是不斷減少。但總的環(huán)境污染形勢還是相當嚴峻，這必須得引起政府及公眾的關注。

3水污染損失核算

目前，水環(huán)境污染來源于城市生活污水和工業(yè)廢水，而城市生活污水是最主要的來源。據(jù)統(tǒng)計，貴州省2010年廢水總量為6．08億噸，占全國廢水總量的0．81%，而城市生活污水為4．67億噸，占全省廢水總量的76．8%。工業(yè)廢水主要是由于化工、煤炭開采和洗選業(yè)、其他礦產的開采、食品制造及加工等所導致。貴州省是三峽庫區(qū)的上游區(qū)，其水環(huán)境對下游區(qū)的水資源利用有很大影響。由于2001年《三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃(2001～2010年)》的頒布，貴州省對于污水治理的政策比較重視，近幾年來，水污染的防治也取得了明顯成效。水污染損失的計算方法有人力資本法和市場價值法等，但這2種計算方法在核算的時候主觀性因素影響較為嚴重，存在一定的局限性，所以本文對于水污染損失價值量的核算采用的方法是恢復費用法。根據(jù)楊友孝(楊友孝等，2000)、陳東景(陳東景，2000)、王艷(王艷等，2006)等的研究，結合當前市場經濟狀況，所使用的廢水邊際社會成本的平均成本為2．2元/t。2007～2010年廢水的排放總量在不斷的增加，環(huán)境退化成本也隨之增長，2010年的污染治理成本為13．376億元，占本年度全省國民生產總值的0．29%。從2005～2010年，累計投入的治理費用達75．26億元，可見，貴州省在對廢水治理需要的投入上是相當巨大的。

4固體廢物污染損失核算

環(huán)境污染除了水污染及大氣污染外，還有固體廢棄物的污染，包括工業(yè)固體廢物，生活垃圾兩大類。貴州省礦產資源的開發(fā)所帶來的尾礦堆積，城市生活垃圾的堆放等都尤為嚴重。本文對于固體廢棄物的損失成本核算采用的是恢復費用法，根據(jù)楊友孝，蔡運龍(楊友孝等，2000)等的研究成果以及相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定了近幾年來固體廢棄物治理的平均邊際社會成本為190元/t(蔡婧等，2011)。貴州省工業(yè)固體廢棄物的排放量較大。雖然有不斷減少的趨勢，但污染治理成本還是很高。2010年，其污染治理成本為1．14億元，占占本年度全省國民生產總值的0．02%，六年累計所需的治理成本為10．65億元。由此可見，這所需的投入相當巨大。而目前，國內的一部分省份對于固體廢棄物都實現(xiàn)了零排放，即實現(xiàn)了全部無害化處理。因此，貴州省還需要加大對此的重視，引入高新技術手段，大力整治工業(yè)固廢的問題。

結論與討論

篇(3)

【關鍵詞】大氣污染；成因；防治措施；探討分析

大氣污染一般是一個常年累月多日積累的過程，是因為自然或人為的向大氣中排放各類的污染物而造成的，當這種污染物達到或者超出一定的極限值的時候，大氣的質量就會下降甚至惡化，使人們的日常生活和工作都受到影響，嚴重的還可以影響到人們的身心健康。

人體受到的大氣污染的影響是巨大的。人的生命必須分分秒秒來依靠空氣來維持，空氣是人們生存必需的因素。假如空氣中存在著大量的污染物，伴隨著呼吸的吸入，很多細小的污染物就會進入肺部，進入人體，繼而導致各種疾病的發(fā)生，更甚者可能引發(fā)生命危險。

一、大氣污染的有害成分

大氣是由多種氣體組合而成的。大部分的是氮氣和人們賴以生存的氧氣，少量二氧化碳和稀有氣體，其中也存在著少量的雜質和其它氣體，在這其中有些是對人體有危害的氣體，如果超過一定標準很容易對人體產生致命的危害。這些有害氣體包括一氧化碳，二氧化碳，二氧化硫等。除了這些有害氣體，大氣中也漂浮著很多肉眼不可見的顆粒粉塵性污染物，影響著人們的身體健康。

一氧化碳非常不容易被人們所察覺，因為它是沒有顏色沒有特殊氣味的，但是它對人體的危害卻是極大的。因為一氧化碳相較于氧氣而言更容易與我們人體血液中的血紅蛋白相結合，從而降低血液輸送氧氣的能力造成人體或大腦缺氧，造成頭暈目眩，嚴重的會引起窒息甚至昏迷。

二氧化碳使人們所熟知的氣體，是植物光合作用產生氧氣所必需的成分。二氧化碳對于人體并沒有直接的危害性，但是大氣中如果二氧化碳的含量超出一定標準就會引發(fā)氣溫上升的問題產生，直接的影響著人們的生存環(huán)境。經過大量的研究發(fā)現(xiàn)，如果大氣中的二氧化碳過高時，人體就會產生各種的不適，例如頭暈、耳鳴、血壓升高、惡心等癥狀，當其含量達到大氣的百分之十的時候，人體就會失去知覺，窒息而死亡。

二氧化硫具有極強的刺激性，其對人體的影響也是因為這方面的原因。如果人們經常與濃度不是太高的二氧化硫接觸就會感到全身乏力，疲憊的癥狀，而且很容易引發(fā)呼吸系統(tǒng)方面的疾病。二氧化硫是一種危害性比較大的氣體污染物，因為它經常與大氣中存在的其它污染物產生化學反應，繼而生成新的污染物造成二次污染現(xiàn)象。

大氣中的顆粒物主要來源于自然界活動和人類的生產活動。顆粒物是人體健康的大敵，尤其是直徑在0.5～5微米的飄塵可以直接到達肺細胞而沉積，并可能進入血液往全身流動，其危害后果相當嚴重。

二、大氣污染的綜合防治措施

為了保障人們賴以生存的環(huán)境，保障人們的身心健康，我們必須采取合理有效的措施來防治和治理大氣的污染，控制好大氣環(huán)境的質量問題，進而減輕大氣的污染程度。大氣污染的治理必須根據(jù)污染因素的不同采取不同的方法措施。

（1）煙氣污染物的處理

1）全面規(guī)劃，合理布局。大氣污染綜合防治，必須從協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展和保護環(huán)境之間的關系出發(fā)，對該地區(qū)各污染源所排放的各類污染物質的種類、數(shù)量、時空分布做全面的調查研究，并在此基礎上制定污染的最佳方案。

2）區(qū)域集中供熱。我們家家戶戶常用的煤氣灶和市內常見的密集程度極高的煙窗是造成煙塵問題產生的主要源頭。對于此種問題的解決方法，最有效的就是采取集中供暖的方式。我們可以在區(qū)域內統(tǒng)一建立具有一定規(guī)模的熱電廠或供熱站點，負責整個區(qū)域的供暖，這樣不僅能夠提高熱能的利用程度，有減少了污染物的排放，是一種有效的解決方案。

3）植樹造林，綠化環(huán)境。綠色植被的光合作用是大氣中氧氣的主要來源方式，它能夠將二氧化碳轉換為人體需要的氧氣，有效的調節(jié)空氣的成分，因此，植樹造林是一種實用性很強的治理大氣污染的措施。并且蒙塵的樹葉經雨水淋洗后，能夠恢復吸附、阻攔灰塵的作用，使空氣得到凈化。因而樹林有調節(jié)空氣成分和凈化空氣的作用。

（2）顆粒污染的治理。顆粒性的污染一般是由固體燃料燃燒而產生的煙塵組成的，它主要包含三種不同的類型：粉塵、煙和霧。對于此類污染物其處理方法主要有以下幾種：

1）干法去除顆粒污染物

因為空氣中的顆粒自身有著一定的重力和離心力，我們通過采用一定的方式方法使空氣中的此類污染物沉降從而達到從大氣中去除的目的，此類去除顆粒污染物的方法就是干法去除法，常見的方式包括重力除塵、慣性除塵和離心除塵等，常用的設備有重力沉降室、慣性除塵器和旋風除塵器等。

2）濕法去除顆粒污染物

將顆粒性的污染物用水或者其它液體使其濕潤，然后加以捕集去除的方法就是濕法去除法，常見方式有氣體洗滌、泡沫除塵等。常用的設備有噴霧塔、填料塔、泡沫除塵器、文丘里洗滌器等。

3）過濾法去除顆粒污染物

有的濾料是具有很多毛細孔的，我們可以將被污染的氣體通過此類濾料，這樣顆粒性的污染物就在途中被攔截了下來，此種去除污染物的方式就是過濾法。常見的方式有填充層過濾、布袋過濾等。常用的設備有顆粒層過濾器和袋式過濾器。

4）靜電法去除顆粒污染物

高壓電場具有很強的電場力，我們可以將被污染氣體通過高壓電場使得顆粒型污染物在電場力的作用下被去除，此類方法即為靜電法。常用的設備有干式靜電除塵器和濕式靜電除塵器。

（3）氣態(tài)污染物的治理。

1）吸收法

吸收法是采用適當?shù)囊后w作為吸收劑，使含有害物質的廢氣與吸收劑接觸，廢氣中的有害物質被吸收劑吸收，使氣體得到凈化的方法。這種方法也用于氣態(tài)污染物的處理。

2）吸附法

篇(4)

關鍵詞：公眾參與；大氣污染；治理

中圖分類號：X51 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）018-000-02

公眾參與大氣污染治理既是有效破解經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間日益尖銳矛盾的根本途徑，也是正確處理人與自然和諧共處的必由之路。只有公眾真正行動起來，積極參與到大氣污染治理中，向這場輸不起的關系全人類生死存亡的戰(zhàn)爭宣戰(zhàn)才能取得最后勝利，促進經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、對公眾參與含義的不同闡述

目前，學術界對公眾參與的概念，還沒有達成統(tǒng)一的認識。1969年，美國學者謝里?安斯坦（Sherry Arnstein）認為公眾參與是權力再分配，提出了公眾參與階梯理論，他把公眾參與從低到高分為八個階梯：操縱、治療、告知、咨詢、展示、合作、權力轉移、公民控制，為公眾參與成為可操作的技術奠定了基礎。

在國內，學術界對公眾參與概念的界定也存在差異。俞可平認為公眾參與“就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。”這是非常廣義的概念，認同這種觀點的學者較多，如賈西津認為：“公民參與在經典意義上主要是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為”。而注重公眾參與和其它利益主體之間的互動關系學者，如蔡定劍認為：“作為一種制度化的公眾參與民主制度，它是公眾通過直接以政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話。遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則”。潘岳認為它指的是群眾參與政府公共政策的權利。劉紅梅等認為公眾參與具有共同利益和興趣的社會群體對政府設計公共利益事務的決策的介入，或者提出意見和建議的活動。黃德林認為公眾參與的本質是公眾參與公共事務管理的一種民利。顯然，公眾參與社會各種公共事務的政策制定、決策實施以及結果反饋已經越來越受到人們的重視，并發(fā)揮著積極的作用。

二、國外對公眾參與大氣污染治理的研究述評

據(jù)史料記載，1837年2月倫敦爆發(fā)了最早的有毒煙霧事件，隨后發(fā)生的世界環(huán)境污染公害事件中就有五件（比利時的馬斯河谷煙霧事件、美國的洛杉磯光化學煙霧事件和多諾拉事件、英國倫敦的煙霧事件、日本四日市哮喘病事件）是大氣污染事件，可見大氣污染對人體健康的巨大危害；特別是90年代后，發(fā)展中國家的環(huán)境問題加速惡化使生態(tài)環(huán)境保護越來越受到人們的重視。國外在公眾參與大氣污染治理研究方面主要涉及以下幾個方面：

1.政府對公眾參與大氣污染治理的法律保障方面

在發(fā)達國家，完善的法律機制為保障公眾參與大氣污染治理與監(jiān)督提供了強大的武器。在英國，公民參與國家環(huán)境決策是公民維護自身權利的表現(xiàn)之一。如1985年《地方政府法》和1990年《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》規(guī)定公眾有咨詢和參與的法定權利，在民事訴訟中個人違背環(huán)境法的行為已成為可能；1992年頒布《環(huán)境信息條例》規(guī)定，除了某些例外，任何尋求環(huán)境信息的個人都有從任何公共機構獲得環(huán)境信息的權利。工黨執(zhí)政后，公眾參與得到了進一步加強。加拿大在大氣污染治理方面取得較好成就，也離不開相關法律法規(guī)的出臺。如1999年修訂《環(huán)境保護法》中體現(xiàn)了個人參與節(jié)能減排的渠道和形式，即是說用法律的形式規(guī)定了公眾監(jiān)督、舉報的權利，公眾有權監(jiān)督與環(huán)境有關的法律文件從草案提議到最終通過的全過程。與此同時，德國在2002年頒布《節(jié)省能源法案》、2005年推行的《電器設備法案》等法律法規(guī)中均對公眾參與大氣污染治理起到了法律保障作用，并取得了較好的效果。

2.公眾參與大氣污染治理情方面

在英國使環(huán)境法得以有效實施的一個關鍵因素由環(huán)保主義者和環(huán)保團體所采用的非法律和法律戰(zhàn)略。如NGO在參與大氣污染治理中表現(xiàn)也發(fā)揮了積極作用：一是宣傳和普及相關知識。二是通過咨詢服務解決實際的環(huán)境問題。三是對政府和企業(yè)的環(huán)境行為進行監(jiān)督。學者A.B.Bishop認為就公眾參與方法而言，在雙向溝通、公共接觸程度、處理特定利益的能力等性質上有強弱之別，在告知教育、解決問題、意見反饋、評價與建立共識等目的也又不同，針對具體計劃的性質作出最有效的安排選擇。1964年卡森的《寂靜的春天》出版后，美國公眾參與大氣治污的環(huán)保運動推向了。

3.公眾參與環(huán)境評價方面

1951年，美國學者哈根?斯密特博士提出了光化學煙霧的理論，為公眾參與環(huán)境評價奠定了理論基礎。美國對公眾參與的程序和規(guī)則有一套較完備的做法。如通過新聞媒介或張貼廣告，讓公眾了解建設項目情況；公布公眾聽證會的時間和地點，請公眾按時參加等。美國公眾不僅享有充分的知情權，且在環(huán)境影響評價的各個階段都可以參與其中。同時采用意愿調查價值評估法在生態(tài)和環(huán)境價值評估中的廣泛應用，已成為一種評價環(huán)境較常用的工具。

4.公眾參與大氣治污的宣傳教育方面

發(fā)達國家以經濟利益為動力，通過大力宣傳教育，讓公眾認識到資源的重要到，提高公眾對資源稀缺的敬畏，引導公眾自覺參與到節(jié)能減排的隊伍中。如美國比較注重培訓與推廣，再加上節(jié)能減排方面的鼓勵政策，大大提高了公民的節(jié)能意識，從而養(yǎng)成公民節(jié)能的良好習慣；通過開展技能技術培訓教育推廣，對使用節(jié)能的家庭給予財稅方面的優(yōu)惠，從而普及節(jié)能運動。日本成立了節(jié)能活動推進協(xié)會，協(xié)會舉辦節(jié)能減排講座，以提高公眾參與節(jié)能減排的意識和實踐，取得了良好的成效。

5.用排污補償政策來解決大氣污染方面

美國聯(lián)邦環(huán)保局創(chuàng)立的補償政策是美國最早投入運行的排污權交易形式之一，要求新建或改建的污染源必須要安裝最嚴格的污染控制設施，同時還必須提供附近污染源的有信用的減排量作為補償，有效減少區(qū)域污染總排放量。在美國政府的推動下，這種方法得到歐洲其它國家的認同和應用。1997年全球氣候變化會議形成的“京都議定書”，確定了38個國家和歐盟的溫室氣體削減量。2005年1月1日起歐盟也開始執(zhí)行大氣排污權交易制度。

近幾年來學者們研究的內容更加深入，研究的方法更加多樣，研究的范圍也更加廣泛，逐步形成了一些基本理論和方法，特別是可持續(xù)發(fā)展理論、清潔生產理論在我國得到了較好借鑒和實踐，并取得了長足的發(fā)展。

三、國內對公眾參與大氣污染治理的研究述評

我國對公眾參與大氣污染治理方面主要涉及的研究領域有以下幾個：

1.公眾參與大氣污染治理的學術梳理

1974年蘭州西固地區(qū)發(fā)生了中國的第一起光化學煙霧污染事件，我國大氣環(huán)境保護的開拓者、中國工程院院士、北京大學教授唐孝炎帶領其團隊和甘肅省環(huán)境保護研究所對該事件開展了課題研究。1981年―1983年，中國環(huán)科院、北京大學、甘肅省環(huán)保研究所等單位聯(lián)合進行了《西固地區(qū)光化學煙霧污染規(guī)律及綜合防治》研究，提出了具體合理化建議：“蘭州鋼鐵廠、蘭州焦化廠陸續(xù)搬走，燃煤取暖也逐漸變成燃燒天然氣，而新建的工業(yè)區(qū)更慎重選址，避開了不利污染物擴散的地形。”1986年，南京大學氣象系教材《大氣環(huán)境質量評價》（講義）明確把蘭州西固與美國洛杉磯、日本東京的光化學煙霧污染事件并列比較和區(qū)別。2005年，黃美元和徐華英編寫的《大氣環(huán)境學》一書系統(tǒng)地論述了大氣污染的種類、源、擴散和輸送、物理和化學過程、危害、管理和治理等進行了系統(tǒng)的闡述。吳開亞和王玲杰則應用資產價值法估算出2002年巢湖流域大氣污染造成的損失為4.3億元，約占當年GDP的0.84%。今年2月28日，前央視記者柴靜拍攝的環(huán)保紀錄片《穹頂之下》通過網絡播映后，引起了社會各界廣泛關注。這些案例都充分體現(xiàn)了學者、名人以公眾的身份積極參與到大氣污染治理的實踐行動中，起到示范引領作用。

2.公眾參與環(huán)保的主體性研究

劉紅梅、王克強等認為“沒有任何組織或者團體可以比利益相關者本身更關注和了解相關環(huán)境，與環(huán)境有關的公眾是環(huán)境價值主體中不可缺少甚至是最重要的組成部分”。田良認為承認和重視公眾的環(huán)境價值主體和環(huán)境影響評價、決策與監(jiān)督的主體地位，尊重其價值選擇，是公眾參與的理論基礎。其次，公眾參與的不可替代性，在一定意義上講，公眾的評價主體地位是不可替代的。也有專家提出“空氣污染預報應成為防治城市空氣污染的一項重要措施，空氣污染預報要像天氣預報一樣每天在新聞媒體上”，接受公眾監(jiān)督。

3.公眾參與大氣治污的角度研究

唐孝炎認為“周邊的污染會遷移”、“沒有一個城市可以獨善其身，必須采取聯(lián)合的行動。”代偉，李克國認為我國大氣污染治理中公眾參與度低的因素，提出轉變觀念、完善機制、加強教育、支持環(huán)保社會組織，促進公眾參與的多元治理模式的形成。黃巖和吳克昌從政府回應的角度來研究公眾參與，他們認為聽證制度是一種公眾事前監(jiān)督和政府事前回應，而相應的市長熱線是一種事后監(jiān)督模式。因此，政府應該采取措施增加群眾的參與效用、降低參與成本，才能提高公眾參與的積極性。

4.公眾參與環(huán)保的法律、制度保障研究

一方面，1996年國務院《關于環(huán)境保護若干問題的決定》中提出，建立公眾參與機制、發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉揭發(fā)各種違反環(huán)境法規(guī)的行為。國家環(huán)境保護總局于2003年發(fā)出《關于建設項目竣工環(huán)境保護驗收實行公示》，使公眾參與建設項目竣工環(huán)境保護驗收程序化、制度化。2003年9月1實施的《環(huán)境影響評價法》首次對公眾參與做出了明確規(guī)定，保障了公眾的合法環(huán)境權益。2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定：“公眾參與”作為環(huán)境保護五個堅持原則之一。公眾參與環(huán)境保護已經有了法律的保障。另一方面，公眾參與環(huán)保的我國公眾參與公共決策的主要通過來信來訪、領導接待日以及座談會等形式，但對于普通公民來說直接參與的機會較少。如張潔就指出“沒有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實施程序，且未明確公眾在環(huán)境影響評價活動中應有的地位，對公民的環(huán)境權、知情權、監(jiān)督權等權利的規(guī)定具有狹隘性和不明確性。”隨著改革步伐的加快，從制度上保障公眾參與大氣污染治理問題也將會逐步落實和細化，正如環(huán)保部長陳吉寧所說：“加強和完善環(huán)境監(jiān)測體系建設，重點要攻克大氣、水體、土壤污染防治，著力健全立法執(zhí)法、政府履職盡責、改革環(huán)境治理、完善社會共治和強化市場機制五大制度”。

因此，綜上所述，進一步增強公眾參與環(huán)保意識，暢通與公眾溝通渠道，健全公眾參與大氣污染治理的法規(guī)制度，鼓勵公眾積極參與到節(jié)能減排的實踐活動中，對完善生態(tài)環(huán)保治理體系、改善公眾參與大氣污染治理現(xiàn)狀都值得我們進一步深入探究。

參考文獻：

[1]俞可平，賈西津，主編.中國公民參與―案例與模式.北京：社會科學文獻出版社，2008：代序1-2.

[2]賈西津，編.中國公民參與―案例與模式.北京：社會科學文獻出版社，2008：3.

[3]黃巖，吳克昌.論公眾參與和政府回應機制的重構[J].甘肅社會科學，2005（1）.

[4]劉紅梅，王克強，等.公眾參與環(huán)境保護研究綜述[J].甘肅社會科學，2006（4）.

[5]袁端端.中國首次光化學煙霧污染“遺產”―“霾”世前傳從蘭州到北京[N].南方周末，2013（2）.

篇(5)

大氣是人類生存環(huán)境的重要組成部分,大氣環(huán)境質量的優(yōu)劣與人類的生存息息相關,一些常見的大氣污染物會對人體產生直接或間接的危害。大氣污染物一般有2種形態(tài),即顆粒狀污染物和氣態(tài)狀污染物,顆粒狀污染物主要以煙塵為主,氣態(tài)狀污染物有二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和含氫氣體等。大氣污染物能夠在大氣中擴散,具有污染范圍廣、區(qū)域性和整體性強的特征。因此,大氣污染的程度與該地區(qū)的自然條件、能源構成、工業(yè)結構和布局、交通狀況以及人口密度等多種因素有關。防治大氣污染物的根本方法,是從污染源頭著手,通過削減污染物的排放量,促進污染物擴散稀釋等措施來保證大氣環(huán)境質量,同時從區(qū)域環(huán)境的整體出發(fā),充分考慮該地區(qū)的環(huán)境特征,對能夠影響大氣質量的各個因素進行全面、系統(tǒng)的分析,充分利用環(huán)境本體的自凈能力,采用最佳的防治方法,已達到控制大氣環(huán)境質量,減輕大氣污染的目的[1]。大氣污染物的綜合防治應主要從以下幾個方面入手。

1采取各種措施,減少污染物的產生

1.1全面規(guī)劃,合理布局

大氣污染綜合防治,必須從協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展和保護環(huán)境之間的關系出發(fā),對該地區(qū)各污染源所排放的各類污染物質的種類、數(shù)量、空間分布做全面的調查研究,在此基礎上制定控制污染物的最佳方案[2]。例如:工業(yè)生產區(qū)應設在城市主導風向的下風向;在工廠區(qū)與城市生活區(qū)之間,要有一定間隔距離,并營造城市綠化帶,以減輕大氣污染的危害。嚴格對新建、改建、擴建項目審批,對無污染治理設施或污染治理設施不完善的要責令其停工限期整改,對于現(xiàn)有污染嚴重、資源浪費、治理無望的企業(yè),要堅決采取關、停等措施。

1.2改善能源結構,提高能源有效利用率

我國是燃煤大國,煤炭燃燒過程中釋放出大量的二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳以及懸浮顆粒等污染物。我國以煤炭為主的能源結構在短時間內不會有根本改變,因此應優(yōu)先推廣型煤和低硫等洗選煤的生產和使用,降低煙塵和二氧化硫的排放量。此外,要根本解決大氣污染問題,還要從改善能源結構入手。例如,使用天然氣和焦化煤氣、石油液化氣等二次能源,加大對太陽能、風能、地熱、潮汐能、生物能和核聚變能等清潔能源的利用。

1.3實行區(qū)域采暖和集中供熱

家庭中的燃煤爐灶和分布在市區(qū)的各類采暖、燒水小鍋爐排放大量二氧化硫和煙塵是造成城市大氣環(huán)境惡化的一個重要原因。城市采取區(qū)域采暖,集中供熱措施,能夠很好地解決這一問題。區(qū)域采暖,集中供熱的好處表現(xiàn)在:一是可以提高鍋爐設備利用率,降低燃料消耗量;二是可以充分利用熱能,提高熱利用率;三是便于采用高效率除塵設備,大大降低粉塵排放量。四是減少燃料的運輸量,從而減少運輸設備的使用,間接減少大氣污染物的排放。

1.4植樹造林,綠化環(huán)境

綠化造林是大氣污染防治的一種經濟有效的措施,植物有吸收各種有毒有害氣體和凈化空氣的功能,是空氣的天然過濾器。蒙塵的樹葉經雨水淋洗后,又能夠恢復吸附與阻攔塵埃的功能,使空氣得到凈化。植物的光合作用能夠釋放出氧氣,可吸收二氧化碳,一般1 hm2的闊葉林,每天能夠消耗約1 t二氧化碳,釋放出750 kg氧氣,起到了良好的空氣調節(jié)作用[3]。

2采用各種專業(yè)技術,控制污染物排放

2.1顆粒狀污染物的治理

大氣中的煙塵(主要由顆粒狀污染物組成)大部分是由于固體燃料(煤)的燃燒產生的。去除大氣中顆粒狀污染物的方法很多,根據(jù)其作用和原理,可分為以下幾種類型:一是干法去除顆粒狀污染物。利用機械力(重力、離心力)將粉塵從氣流中分離出來,達到凈化的目的。常用的設備有重力沉降室、慣性除塵器和旋風除塵器等。其中最簡單、廉價、易于操作維修的是沉降室。攜帶塵粒的氣流由管道進入寬大的沉降室時,速度和壓力降低,其中較大的顆粒(直徑大于40 μm)則因重力而沉降下來。旋風除塵器的作用原理是使氣流在分離旋轉,塵粒在離心作用下被甩往外壁,沉降到分離器的底部而被分離清除。這種方法對5 μm以上塵粒去除效率可達50%~80%。二是濕法去除顆粒狀污染物。該方法是用水或其他液體使顆粒濕潤,進而加以埔集去除的方法。常用的方法有噴霧塔式、填斜塔式、離心式分離除塵器、文丘里式除塵器等多種,這些方法能除去直徑大于10 μm的顆粒,如果采用離心式分離除塵器,其去除率可達90%左右,但這種方法的缺點是能耗較高,同時存在污水處理問題。三是過濾法去除顆粒狀污染物。有較高的除塵效率,其中最常用的袋式濾塵器對直徑1 μm顆粒的去除率接近100%,它使含塵氣體,通過懸掛在袋室上部的織物過濾袋而被除去,這種方法效率高,操作簡便,適應于含塵濃度低的氣體;其缺點是維修費高,不耐高溫高濕氣流。四是靜電法去除顆粒狀污染物。該法的原理是所有塵粒通過高壓直流電場時吸收電荷的特性而將其從氣流中除去。帶電顆粒在電場的作用下,向接地集塵筒壁移動,借重力而把塵粒從集塵電極上除去。其優(yōu)點是對粒徑很小的塵粒具有較高的去除效率,且不受含塵濃度和煙氣流量的影響,但設備投資費用和技術要求高。

上述各種除塵方法原理不同,性能各異,使用時應根據(jù)實際需要加以選擇或使用,主要考慮因素為塵粒的濃度、直徑、腐濁性等以及排放標準和經濟成本。一般情況下,顆粒較大(數(shù)十微米以上)宜于采用干法,對于細小顆粒(數(shù)微米)則以采用過濾法和靜電法為宜。

2.2氣態(tài)污染物的治理

二氧化硫不僅在大氣中形成酸雨,造成空氣污染,而且嚴重腐蝕鍋爐尾部設備,影響生產和安全運行[4]。因此,煙氣脫硫對我國來說更為重要。煙氣脫硫技術包括燃料脫硫(目前主要是重油脫硫)和煙氣脫硫2種。重油脫硫是采用加氫脫硫催化法,使重油中有機硫化物中的C—S鍵斷裂,硫變成簡單的氣體或固體化合物而從重油中分離出來。含硫量較高的重油首先進行脫硫處理,再提供給用戶,主要應用在那些沒有煙氣脫硫能力的中小工廠,而大型工業(yè)企業(yè)則要求安裝煙氣脫硫設施。

煙氣脫硫可分為干法和濕法2種,濕法是把煙氣中的SO2和SO3轉化為液體或固體化合物,從而把它們從煙氣中分離出來,濕法脫硫主要包括堿液吸收法、氨吸收法和石灰吸收法等。堿吸收法是用氫氧化鉀、氫氧化鈉水溶液等作為吸收劑;氨吸收法用氨氣作為吸收劑;石灰乳法使用石灰漿作吸收劑,同時可回收石膏。

篇(6)

關鍵詞：大氣污染防治；制度；命令—控制；市場誘導；公眾參與

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0118-02

一、中國大氣污染防治法律制度現(xiàn)狀

（一）命令—控制制度執(zhí)行無保障

命令—控制手段是世界公認的、比較有效的、且應用最廣泛的污染控制手段。這種模式強化行政監(jiān)管機構的權力和執(zhí)行手段，賦予行政機構強有力的執(zhí)行權和處罰權，主要通過設定綜合性或單行的環(huán)境標準、制定環(huán)境規(guī)劃、高效的行政處罰、多樣化的行政強制執(zhí)行手段、定期或不定期的現(xiàn)場檢查和限期治理、突發(fā)性環(huán)境污染應急預案等方法實施。

中國在采用命令—控制手段防治大氣污染時，取得了很大的成效，但在該制度的執(zhí)行上存在不少問題，突出表現(xiàn)在：一是環(huán)保行政機關強制執(zhí)行權不夠。中國環(huán)保機關在財政和人事安排上都受制于地方政府，而各地空氣污染大戶往往也是地方政府的利稅大戶，有些本身就是國有企業(yè)，實施處罰的主體和被處罰的對象都歸屬于政府，這使得環(huán)保行政機關在嚴格執(zhí)行空氣質量標準上處于兩難境地；二是環(huán)保行政機關處罰所依據(jù)的環(huán)境標準不能滿足環(huán)境質量的要求。與國際標準相比，中國目前有不少環(huán)境質量標準比較滯后。以空氣質量標準為例，中國在新制定的空氣環(huán)境質量標準中增加了PM2.5的數(shù)據(jù)，但是與其配套的監(jiān)測方法標準、規(guī)范卻無法滿足需要，由于缺乏儀器適用性檢測技術要求，中國在規(guī)范PM2.5的監(jiān)測工作方面存在很大的紕漏。目前中國還沒有針對PM2.5連續(xù)自動監(jiān)測系統(tǒng)技術要求的相關標準[1] ；三是缺乏對環(huán)境行政機關的監(jiān)督制度。大氣污染防治涉及到企業(yè)、政府和公眾的利益博弈，作為監(jiān)管者同樣具有“經濟人”的特性，同樣會“權力尋租”或為“機構俘獲”，需要建立廣泛的環(huán)境行政監(jiān)督制約制度，在環(huán)境行政機關怠于履行職責時，由監(jiān)督機關督促其履行職責。中國的環(huán)境行政機關一方面權力配置不夠，影響了其職責的發(fā)揮，另一方面，也有行政不作為。以大氣污染防治為例，中國現(xiàn)行《大氣污染防治法》第5條規(guī)定：“任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務，并有權對污染大氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”這里并沒有明確將政府機關列為監(jiān)督的對象 [2]。

（二）市場誘導制度不夠健全

命令控制手段作為一種最早和應用最廣泛的防治手段，在長期的適用過程中逐漸暴露出弊端。最典型的是由于其強制性，無法激發(fā)出被監(jiān)管者的積極性，不考慮污染防治成本的個體差異，實行統(tǒng)一的環(huán)境標準，造成防治成本高的污染者盡量逃避監(jiān)管，與監(jiān)管者“躲貓貓”，而對防治成本低的污染者也缺乏激勵。尤其是在中國以GDP為導向的資源配置模式中，對環(huán)境與經濟的博弈，政府傾向于經濟優(yōu)先，但環(huán)境污染又不得不治理，折中的結果是實行較低的環(huán)境標準，污染成本要遠遠小于預防成本，造成企事業(yè)單位寧可繳納排污費和罰款，也不進行環(huán)境預防治理。

（三）公眾無法參與大氣污染防治，相關制度嚴重不足

在環(huán)境治理領域中，既可能出現(xiàn)政府失靈，也可能出現(xiàn)市場失靈。市場經濟人利益最大化的本性會造成監(jiān)管者為被監(jiān)管者“俘獲”，出現(xiàn)權力尋租，而環(huán)境污染的形成本身就是市場失靈造成的，因此，對污染治理，需要獨立于政府、市場的第三方參與。第三方主體因其公益性、獨立性、草根性而避免了政府的權力尋租，因其特定的維護環(huán)境公益的宗旨和目標、成員的專業(yè)性和敬業(yè)精神避免了市場的盲目性和自利性。中國大氣污染防治法對公眾參與的典型規(guī)定是“任何人和單位”都有權對污染大氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告，但卻沒有具體的法律規(guī)范規(guī)制檢舉和控告的對象、程序等實施條款，導致該條規(guī)定成為無法實施的空中樓閣。比如，公眾參與必須具備的條件之一是獲得充分的環(huán)境信息，但在實踐中，政府不公布甚至拒絕公布環(huán)境信息很常見。2012年11月，北京市志愿者由于無法獲得廣州市李坑垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)境信息而廣州市環(huán)保局案就是一個很好的例證[3]。

二、歐美發(fā)達國家的大氣污染防治法律制度

（一）實行嚴刑峻法

歐美大氣污染防治法最典型的特征是對大氣污染防治實行嚴格的管制措施。以PM2.5為例，中國的是年均35μg/m3，美國原執(zhí)行的是年均15μg/m3，但美國聯(lián)邦環(huán)保局在2012年12月，進一步降低該標準為 12μg/m3。美國還不斷修訂工業(yè)鍋爐、焚化爐和水泥窯等污染設施需要達到的清潔空氣標準，以及工業(yè)鍋爐最大可行控制技術標準等，以切實實現(xiàn)空氣質量標準。在執(zhí)法上，歐美對大氣污染實行刑事處罰、禁令、高額罰金等制度，處罰對象極其廣泛，被懲罰的對象小到個人，大到巨型跨國公司，乃至市縣、州政府甚至聯(lián)邦政府，都可能受到美國環(huán)保部門或者司法部門的巨額罰款。如2011年3月，根據(jù)《清潔空氣法》、《資源保護和回收法》以及《綜合環(huán)境反應法》等，美國政府向通用汽車公司罰款5 100萬美元。而中國的大氣污染事故很少有受到重罰的，以2009年福建仙游血鉛污染案造成多達203人血鉛超標的情況下，罰金總額也才2 750萬元人民幣[4]。

（二）采取多種市場手段

美國的排污權交易制度最早就是在空氣污染防治領域實施的。20世紀70年代美國為控制酸雨、降低空氣污染又不影響發(fā)展經濟，首創(chuàng)了泡泡政策、容量結余、銀行儲備、排放抵銷等，取得了良好的制度績效，成為各國爭相借鑒的典范。排污權交易可以提高污染防治資源的使用效率，給由于技術改進等方法而超量減排的廠商以出售剩余的排污權的激勵，而治理污染成本較高的企業(yè)，也可以通過從市場上購買排污權指標達到降低污染排放的目標。歐盟為減緩全球氣候變暖而實行的碳排放權交易制度，是另一個經實踐證明比較成功的環(huán)境經濟法律制度，該制度的原理正是借鑒了排污權交易制度。除此以外，歐美還廣泛實行種類繁多、功能各異的空氣污染稅，通過市場價格杠桿控制污染的排放。

（三）公眾普遍能夠參與大氣污染防治

首先，歐美立法賦予公眾有大氣環(huán)境治理的參與權，如美國《清潔空氣法》建立了“公民訴訟”制度，賦予任何公民可以就空氣污染向任何“人”，包括廠商、州縣、聯(lián)邦政府等的權利；歐盟制定的《奧爾胡斯公約》（《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》）明確賦予各國民眾與NGO團體對未履行公約的政府機構可提出控訴；其次，實行廣泛的環(huán)境信息公開制度，以保證公眾能夠獲得環(huán)境監(jiān)管所需要的信息。美國有《信息公開法》、《國家環(huán)境政策法》、《行政程序法》等；歐盟頒布了《情報開放指令》、德國有《環(huán)境信息法》、英國有《信息公開法》等。再次，歐美國家政府支持和發(fā)展了數(shù)量龐大的環(huán)境NGO，這些環(huán)境團體以其專業(yè)性強、組織周密、財力雄厚等優(yōu)勢，成為公眾參與的主力軍。

三、完善中國大氣污染防治法律制度的建議

（一）完善中國大氣污染防治的行政監(jiān)管手段

在中國這樣一個各地區(qū)經濟發(fā)展水平極不平衡、市場程度差異很大的發(fā)展中國家，對大氣污染的基本防治手段仍然是行政監(jiān)管，應該借鑒歐美發(fā)達國家的監(jiān)管制度和方法，實行大氣污染防治的嚴刑峻法。一是加重大氣污染的處罰力度。要根據(jù)經濟發(fā)展水平，對污染者實行重罰，迫使污染者不敢違法，從思想上主動杜絕靠污染轉嫁和降低成本的苗頭；二是實行多樣化的行政監(jiān)管方法。不斷完善現(xiàn)場檢查、限期治理、環(huán)境標準、行政指導、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)性大氣污染應急處理等命令—控制手段，不斷優(yōu)化和提高監(jiān)管指標水平，完善監(jiān)管配套技術法規(guī)；三是加大監(jiān)督力度。把負有大氣污染防治職責官員的履責情況同其職位變動掛鉤，實行嚴格的環(huán)境行政監(jiān)管問責制，對行政不作為和不當作為的官員要依法追究其瀆職等法律責任。

（二）注重構建和完善大氣污染防治的市場誘導手段

市場誘導手段是大氣污染防治行政監(jiān)管的重要補充，要不斷構建適合中國國情的市場機制，引誘大氣污染企事業(yè)單位主動積極地預防和治理大氣污染。一是構建廣泛的大氣污染稅費制度，逐步建立主要污染氣體稅收制度，如二氧化硫稅，二氧化碳稅等；二是不斷完善大氣污染排污收費和排污權交易制度，在大氣污染總量控制的基礎上，構建具有中國特色的大氣污染產權市場交易制度；三是構建和完善有利于大氣污染防治的綠色信貸制度、綠色消費制度、環(huán)境保險制度、綠色產品制度、綠色證券制度等。

（三）強化公眾參與大氣污染防治的制度建設

一是強化空氣環(huán)境信息公開。應依據(jù)《政府信息公開條例》，不斷完善環(huán)境信息公開的方式方法，可采取在環(huán)保部門網站主動公示，接受公民申請告知，在電視、廣播、報紙等媒體公布等多種方式環(huán)境信息。除了涉及保密和知識產權外，相關環(huán)境信息都應該依法公開；二是支持和促進環(huán)境NGO的設立和發(fā)展。特別是降低和簡化環(huán)境草根社團登記的條件和程序，完善環(huán)境NGO的組織建設，形成民主決策的體制和機制，強化其公益性、專業(yè)性；三是構建和完善環(huán)境公益訴訟制度。中國已經在2012年新修訂的民事訴訟法中宣告建立了環(huán)境公益訴訟制度，但對于哪些組織和機關享有環(huán)境公益訴權還沒有明確，需要相應的配套制度予以完善。

參考文獻：

[1] 郄建榮.PM2.5監(jiān)測方法標準規(guī)范欠缺 環(huán)保部擬發(fā)6項新標[EB/OL].http：///fzdt/newshtml/fzjd/20121112125311.

htm，2012-11-12.

[2] 張式軍，曹甜.略論大氣污染防治法的不足及其完善[C].2007年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，2004.

篇(7)

關鍵詞：大氣污染；城市；治理措施

中圖分類號：X51文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）02019902

1引言

2013年下半年，大范圍的霧霾天氣席卷全國大部分城市，中國氣象臺監(jiān)測的最新數(shù)據(jù)情況顯示，12月24日晚，全國共有16個城市遭遇6級以上的嚴重霧霾污染，而北京當晚全市的PM2.5濃度達到250μg/m3以上，接近最嚴重級別，中央氣象臺霧霾黃色預警。霧霾在我國大地上的肆虐直接地顯示了目前我國的自然生態(tài)環(huán)境正在遭受嚴重的破壞，城市大氣污染的加劇，空氣質量的降低，給人們的身體健康帶來了極大的威脅，也給我國快速發(fā)展經濟建設敲響了警鐘。目前，當務之急就是要找到導致城市大氣污染的原因，并積極采取相應的治理措施進行防治和治理，還人們一個正常的城市居住環(huán)境。

2我國城市大氣環(huán)境狀況

根據(jù)2012年全國城市環(huán)境狀況公報顯示，2012年我國城市環(huán)境呈現(xiàn)總體平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，大氣環(huán)境質量有所改善，但是城市酸雨污染的危害比較嚴重，與2011年相比，并無明顯改善。從總的發(fā)展情況來看，我國城市大氣污染狀況還沒有得到有效緩解，城市大氣污染仍然是威脅生態(tài)平衡和人們正常的生產生活的一個十分突出的環(huán)境問題。

2.1城市大氣環(huán)境狀況分析

2012年，對我國325個地市級以上城市的大氣環(huán)境質量進行分析，其中空氣質量達標的城市數(shù)量比上一年度略有增長，達標率超過了90%。但我國長三角、珠三角、京津冀等經濟快速發(fā)展地區(qū)所覆蓋的74個地市級城市的大氣環(huán)境達標率僅僅40.3%，比去年下降了一半以上，而我國部分環(huán)保重點城市的大氣環(huán)境達標率只有24%左右。從目前情況看，長三角、珠三角以及京津冀等地區(qū)的城市大氣污染比較嚴重，城市空氣質量嚴重不達標，因此必須改變目前我國城市大氣污染嚴重的現(xiàn)實狀況。

2.2導致城市大氣污染的原因分析

導致城市大氣污染的因素很多，除了城市自身的地形地貌因素的影響，更重要的是城市建設中存在的一些問題，在城市的發(fā)展進程中，采取錯誤的發(fā)展建設方法導致對城市環(huán)境的破壞、對資源的浪費等問題，這是影響城市大氣污染最根本的因素。

根據(jù)城市大氣環(huán)境公報的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析顯示，我國大部分城市的大氣污染源分為以下幾方面。

（1）城市工業(yè)發(fā)展中燃料的燃燒產生的懸浮顆粒及有害氣體。在我國部分城市，天然氣等干凈能源還不能得到大范圍的普及使用，煤仍然是城市建設和人們日常生活的重要能源燃料。由于我國目前的燃煤多以高硫煤為主要燃料，而高硫煤的燃燒導致SO2的大量排放，這不僅使我國城市環(huán)境的大氣質量明顯降低，同時也對城市大氣環(huán)境造成了直接的威脅。

（2）城市工業(yè)生產過程中排放的污染性的氣體。化學工業(yè)、煤炭工業(yè)、機械制造工業(yè)等部門是社會建設中的關鍵部門，它們的發(fā)展關系到國民經濟的發(fā)展速度，但是化工、煤炭等工業(yè)部門的生產活動每年直接或間接向空氣中排放的懸浮顆粒和污染性氣體等給城市大氣環(huán)境造成的污染也是十分嚴峻的。

（3）交通運輸廢氣的排放，近些年來，隨著經濟的發(fā)展、人們的物質文化生活水平提高，私人汽車的數(shù)量不斷增多。私家車輛的增加，在方便了人們的生活的同時也給城市交通的發(fā)展帶來了沉重的環(huán)境問題。汽車的尾氣中含有大量的CO、NOX等，這不僅對城市環(huán)境造成了較大的危害，更為嚴峻的后果是這些汽車尾氣中含有的大量有毒氣體和可吸入性顆粒物對人們的身體健康也產生了極大的危害。

此外，城市發(fā)展中的工業(yè)布局不合理也是造成城市大氣污染的一個重要影響因素。城市區(qū)域劃分，大多數(shù)工礦企業(yè)的區(qū)域位置比較集中，但是受到多方面條件的影響，有部分工礦企業(yè)的位置是比較分散的，這使得城市各個區(qū)域的大氣環(huán)境都不同程度地受到大氣污染的影響。而在一些新興的工業(yè)發(fā)展城市，城市綠化的發(fā)展速度明顯跟不上其工業(yè)發(fā)展的步伐，這也是加速城市大氣污染的一個重要方面。

3我國城市大氣污染的治理措施分析

城市大氣污染的主要來源是人們的社會生產活動，即所謂的人為污染源，它主要包括工業(yè)生產活動排放的廢氣、車輛尾氣以及生活廢氣等。而要解決好人為污染源給城市大氣環(huán)境造成的污染，就必須從城市工業(yè)建設的方方面面著手。

2014年2月綠色科技第2期

杜慶萍 ：淺析城市大氣污染的治理措施環(huán)境與安全

3.1加強城市大氣污染防治途徑的新發(fā)現(xiàn)

加強對城市大氣污染的治理，首先要選擇合適的大氣污染防治途徑，要確立“節(jié)能環(huán)保”的防治原則，在這個基礎上來有效治理城市大氣污染。主要表現(xiàn)在有效調整能源結構、積極開發(fā)清潔能源、推行清潔的生產工藝、加強對高硫煤的清潔改造、合理使用煤炭等高耗能高污染能源、加強對城市大氣環(huán)境的管理、做好城市綠化等。

（1）有效調整能源結構，積極開發(fā)新的清潔能源。加強對水能等清潔能源的使用，有計劃、有步驟地開發(fā)核能，并將風能、太陽能、海洋能源等清潔、無污染的能源資源的開發(fā)納入能源結構的改革之中。目前，我國待開發(fā)的水資源還有95%，其開發(fā)潛力是非常巨大的。因此，未來應該大力調整我國的能源利用結構，積極發(fā)展新的能源戰(zhàn)略，改變目前這種高耗能、高污染的能源利用局面。

（2）改變過去那種粗放型的工藝生產方式，與現(xiàn)代科學技術結合起來，大力推行清潔、高效的生產工藝，實現(xiàn)清潔的工業(yè)生產，從而實現(xiàn)降低生產過程中污染物質的排放和減輕大氣環(huán)境污染的目的。

（3）加強對煤炭資源的改造，增加低硫煤的研發(fā)和使用，并且加強對煤炭資源使用的控制，大力推廣新型節(jié)能煤，加強對煤炭資源燃燒方式的改進。

（4）依法加強對城市大氣環(huán)境的監(jiān)管，確立明確的有效的城市大氣環(huán)境標準，控制城市大氣污染物的總量，除了要做好城市綠化規(guī)劃之外，還要切實做好對工礦企業(yè)數(shù)量的控制，減少城市中心區(qū)域高耗能、高廢棄排放企業(yè)的數(shù)量。

（5）加強城市建設中的施工工地揚塵監(jiān)管，積極推進綠色施工，建設工程施工現(xiàn)場應全封閉設置圍擋墻，嚴禁敞開式作業(yè)，大型煤堆、料堆全部實現(xiàn)封閉存儲。

3.2加強對城市大氣環(huán)境的法律監(jiān)督和管理

近年來我國大部分城市的大氣環(huán)境受到嚴重的污染，加快城市大氣污染的治理已經成為一個迫在眉睫的問題。首先，應建立比較完善的政策法規(guī)保護環(huán)境機制，切實做到有法可依、有法必依。其次，還要做到執(zhí)法必嚴，對于具有高污染風險的工礦企業(yè)，需按照相關規(guī)定進行嚴格的管理和控制。對于已經造成環(huán)境污染的企業(yè)，要及時責令其停業(yè)整頓，屢教不改或長期非法經營的企業(yè)則直接取締。此外，對于即將興建的工礦項目或企業(yè)，要進行嚴格的資格審批。城市大氣環(huán)境污染防控一定要從嚴管理，把握好城市大氣污染的防控和預防。

3.3加強對城市大氣污染的綜合治理

加強對城市大氣污染的綜合治理，首先必須根據(jù)各個城市的大氣環(huán)境質量狀況與其未來的發(fā)展趨勢等情況進行嚴格的功能規(guī)劃，按城市區(qū)域的功能性來確定其大氣環(huán)境的可承受的排放總量，并根據(jù)已經擬定的環(huán)境發(fā)展目標來計算出一個合理的允許排放量和消減量的最大值，并根據(jù)這個數(shù)值來確定最終的大氣污染治理方案。

城市大氣污染的治理的一個關鍵環(huán)節(jié)就是要根據(jù)城市的能源結構與其工業(yè)發(fā)展情況等確定影響城市發(fā)展的首要污染物的濃度數(shù)值以及其污染范圍，并根據(jù)這一污染物的特性來采取有針對性的治理措施。目前，我國大部分城市主要污染物都集中在城市交通中汽車排放的SO2以及其他懸浮顆粒物等。從長遠考慮，應該積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保型交通工具、開發(fā)汽油的替代清潔能源，推廣新能源汽車，加快加氣站建設，滿足車輛加氣需求，對黃標車和老舊車輛要加快淘汰速度。此外還要改進城市交通網絡，積極發(fā)展公共交通，以此來減少汽車尾氣的排放。鼓勵出租車每年更換高效尾氣凈化裝置。其次，是對仍然以燃煤為主的企業(yè)，要督促其加大天然氣、煤制天然氣或焦爐煤氣供應，逐步削減燃煤總量。積極調整城市的工業(yè)布局，根據(jù)大氣流動規(guī)律以及大氣環(huán)境的承載量等，實行有利于大氣自凈的工業(yè)布局，從污染源頭進行有效的強化治理。

4積極利用氣象條件來加強城市大氣

污染的治理現(xiàn)代城市的大氣污染源頭相對比較固定，因此，加強對大氣環(huán)境污染的治理，還應積極利用氣象條件來改善大氣環(huán)境質量。在一般情況下，大氣污染物在大氣環(huán)境中的消散、稀釋等過程受氣象條件的影響比較大。因此，積極利用氣象預測等有力條件來加強對城市大氣污染的防治是比較有效的治理途徑之一。與此同時，城市氣象部門和環(huán)保部門還可以聯(lián)合起來進行合理的城市環(huán)境規(guī)劃。對于霧霾等高危害性天氣，城市氣象部門可以通過消霧氣、增雨等先進技術來緩解大氣污染的危害。

參考文獻：

[1] 王繼華.大氣污染的防治措施研究[J].中國新技術新產品， 2009（20）.