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篇(1)

關鍵詞：項目管理；城市規劃；城市規劃管理；管理模型

0 前言

近年來，我國城市規劃的制定已經上升到法律、法規的高度，各個城市都制定了完備的總體規劃。總體規劃一般以15 年為限，在此基礎上，又制定了切實可行的控制性詳細規劃，有的城市補充制定了修建性詳細規劃，通過專家評審和廣泛的公眾參與，形成法律條文，并得到城市政府部門領導的足夠重視。然而，在我國城市規劃實施過程中，如何進行協調有效的管理，卻一直停留在長官意志，行政計劃管理的階段。我們國家的城市普遍受經濟力量和城市規劃管理力量不足的困擾，受到社會和政府控制力不強的影響，受到急功近利心態的支配，往往在城市規劃實施中有統籌規劃，卻缺少統一的實施管理。例如，一條道路剛剛建好就因鋪設管道而開挖，過幾個月要鋪設電纜，再開挖，再填平，道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便，而且浪費了大量的人力和金錢。因此，對如何進行有效的城市規劃管理應該予以足夠的重視。

管理就是“在變動的環境中依賴人與物的互動而獲得組織績效改進的人類實踐”[1]。從泰羅開始，開啟了一條通向管理“確定性”的道路，管理由經驗變成一門“科學”。人們試圖找出人類活動的規律而進行組織、決策。城市規劃管理這一管理實踐活動有其自身的發展脈絡和進程。這些龐雜的內容可以利用多種可能的途徑和工具，找到城市規劃管理的技術實現方法。本文就是試圖為城市規劃管理找到一種系統規范、容易控制和實施的管理方法。

1 城市規劃項目管理研究的思路

1.1 傳統的城市規劃管理的運作模式

一切生產和公共事務的管理， 其共同的目的就是試圖“最有效地運用現有資源來滿足一定的預計的需求”。城市規劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續發展，它具體通過城市規劃行政主管部門依照有關法律法規綜合調控，逐步實施。從這個意義上講，城市規劃管理實際上充當著維護城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而憑借規劃管理部門現有的地位和力量，卻又是力不從心的。

我國城市規劃管理的工作系統如圖1 所示，把城市規劃作為一個系統來分析，城市規劃的組織編制和審批管理作為決策系統，主要負責制定城市規劃。城市規劃實施管理是執行系統，它包括從建設工程的計劃、用地安排到市政建設，管理工作貫穿于建設的全過程。城市規劃實施監督檢查是反饋系統，主要負責建設工程規劃批后管理和查處違法用地、違法建設等管理工作。城市規劃的法律規范是保障系統，系統運行的保障條件有很多，如組織、人員、體制、機制、法制等，其中法制保障尤為重要[2]。

從圖1 可以看到，整個城市規劃管理的全部內容是通過不同的層次系統顯現出來的，它包括城市規劃管理大系統，碩士論文 城市規劃管理實施子系統和建設工程規劃管理小系統。大系統包含了整個城市建設的空間布局，大到社會的、經濟的、文化的，小到一個地塊邊界，時間跨度長則20 年，短則5 年。子系統包含了建設項目規劃的選址管理，用地的規劃管理和建設工程規劃管理，組成了系統的有序結構。小系統則包含了具體建設環節的管理程序。為了使城市規劃管理系統能夠良性運轉，協調操作，需要建立、健全一些基本的運行機制。如決策機制、協同機制、調控機制、監督機制、反饋機制。為了實現管理的目的，城市規劃管理一般采用行政的方法、法律的方法、經濟的方法、咨詢的方法。

1.2 城市規劃管理和項目管理的融合

一般而言，項目是指一次性的、臨時性的活動，貝內特·P·利恩茲在他的《21 世紀的項目管理》的序言中第一句話就指出“項目是為了在預定進度和確定的預算范圍內達到特定目的和預計效益的一種創造性方法”[3]。它具有獨特性、多目標屬性和生命周期性的特點，城市規劃正是在一定的時間限制內（總體規劃一般在10～15 年，詳細規劃一般在1～3 年），為了達到社會環境、人口發展、社會愿望的平衡所進行的一次性的、臨時的、獨有的工作。因此，城市規劃可以作為一個項目。那么，從城市規劃管理的現狀看，將項目管理這一系統的、科學的、可量化的管理方法引入到城市規劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下：

（1）由于社會經濟的復雜性，城市規劃的順利實施，需要不同領域的相互協作才能完成。充分利用自身能力的同時，也要大量控制外部資源，才能實現城市規劃的多目標。由于現代科學技術的發展，管理信息技術和電子商務的出現，項目管理工具的多樣化，使城市規劃項目管理的技術實現成為可能。

（2）城市規劃管理部門要對城市發展變化更為敏感，解決問題的速度更快，成本更低。傳統的科層式的組織結構官僚主義嚴重，反應遲鈍，無法應對這種變化，而項目管理要求的是扁平式的管理體制，矩陣式的組織方式相對于傳統的科層式組織方式要靈活得多。

（3）建立程序化、科學化的管理制度。職稱論文 市場經濟條件下，除了健全的法律、法規的保障，建立程序化、公開化、科學化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序，科學嚴謹的操作過程和公正效率的操作方式，以減少管理人員的隨意性，保證較高的透明度和較強的辦事效率。項目管理的科學體系，靈活多變的方法，才適應管理規范化的要求。

（4）項目管理的引入是政府職能轉變的必然要求。在新的經濟條件下，政府的職能是服務的職能。運用經濟手段提供服務、政策引導和組織協調，變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調控管理。項目管理的多目標屬性既保證了城市規劃管理的權威性和原則性，又實現了政府管理的職能轉變。

管理的有效性表現在管理的閉合性，城市規劃管理應用項目管理的方法，建立封閉的系統管理模式，貫穿在項目的審批、實施、控制、監督的全過程（如圖2）。2 城市規劃項目管理模型的建立城市總體規劃由于其時間的跨度很大，包含的內容非常綜合，從項目管理的角度出發，我們可以把它看作是一個大項目(Program)，從這個大項目(Program)中，我們可以分發成若干個項目(Project)[4]。同時，也體現了戰略目標和項目目標的統一。傳統的思路和做法是根據大項目中包含的內容而進行分類的。例如，根據圖1 所示，城市的總體規劃這個大項目可以分成若干個項目：項目選址規劃，建設用地規劃，城市交通規劃，城市管線規劃，景觀綠地規劃，居住區規劃等等。這種分類按照行業對口的方式進行，但是由此產生的弊端也是顯而易見的。

（1）由于整個總體規劃的綜合性和同步性，由行業的形式進行分類，就會造成各個行業部門各自為政，自成體系，從總體規劃的推進時間來看就會參差不齊，容易造成行業間的不協調和矛盾（如城市道路的“拉鏈”現象）。從而影響整個規劃實施的進度，造成大量的重復建設和不良的經濟效益。

（2）由于社會的復雜性和多變性，使得城市規劃的實施也不會在原來的計劃中進行， “一個簡單的事情，通過一系列穩定的復合過程，會引起復雜的后果”[6]。在總體規劃這樣一個大項目中，如果一個項目，比如道路交通或土地計劃的變更，往往會導致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業選址、居住區規劃的一系列變更，而由于規劃實施的超前、滯后等原因，這一系列的變更就會造成復雜的、甚至混亂的變化。那么，這種層層分解的“細化的復雜的工作（可預測的，線性的）又將被動態的復雜性（不可預測的，非線性的）的管理所替代。”這就使得這種分解成子項目的做法會造成更大的混亂和不確定性[7]。

城市規劃作為一種指導、計劃、控制、管理和決策系統，隨著系統內區域和城市條件的變化，城市的空間發展目標應適時作相應的調整。在時間上要遠近有別，短時間內要有足夠的穩定性，對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖；而長期發展要有足夠的彈性，以保證在規劃的發展循環中不斷的修訂和完善。因而主要強調目標的過程管理和時間順序管理，不是為了“詳細地描述空間發展的最終狀態”[8]。

項目管理本身就是一種變化的管理，如何將一系列的復雜的問題簡單化，讓變化也能在計劃的范圍內變化[5]。我們考慮建立一種動態的城市規劃項目管理模型以適應這個復雜的多變的大項目（Program）。由此考慮用時間界限的辦法發起若干個項目(Project)。項目管理本身有明確的目標和確定的時間概念，對于城市規劃這個大項目我們可以首先確定其時間目標，將大項目按年度分解成項目，即每一年作為一個項目（Project）來建立項目管理模型。

例如，總體規劃是15 年，我們把每一年的規劃實施看作一個項目，按照總體規劃的要求確定該年度的控制性詳規（實施計劃），明確實施目標，確定各個部門的規劃實施范圍，留學生論文 建立相應的項目團隊，確定績效/技術控制標準并嚴格實施。到一個年度結束，表明一個項目的終止。在總結年度項目的經驗教訓的基礎上，根據城市發展的要求，總體規劃的部署以及外部環境的變化建立下一個項目，制定一個新的項目管理計劃。用這種計劃之中有變化，動態之中相對靜態的做法，進行城市規劃的實施管理（如圖3）[9]。

從圖3 中我們可以看到，根據城市規劃項目管理的自身特點，這里列出6 項管理領域的內容：計劃管理即綜合管理（整體管理），績效/技術管理包含了質量管理和費用管理，由于城市規劃的質量標準和費用估算較難確定，可以建立相關目標體系來評估項目的績效，以保證傳統的質量、費用、時間三大目標的實現[10]。由于行政機構的加入，項目隊伍建設本身包含了溝通管理的內容，因而沒有單獨列出。采購管理在宏觀的規劃實施管理中也沒有專門列出討論。

3 小結

市場經濟轉軌的過程中， 城市規劃管理面臨新的嚴峻挑戰，問題的關鍵在于既有觀念上的偏差、權力上的有限、財力上的不足、操作上的無奈， 更有經濟發展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調和的矛盾，干擾著城市規劃管理的運作，在這種利益的沖突面前我國城市規劃管理顯得極其脆弱無力[11]。城市規劃管理部門在社會諸利益的平衡中無法確保城市“公平”發展，更有甚者使我國城市規劃管理往往成為城市發展的“門檻”。如何確立新形勢下城市規劃管理的地位與作用，最大限度地發揮規劃管理的調控作用， 是實現城市規劃自身價值的關鍵所在。

城市規劃項目管理是以城市規劃為對象，用項目管理的方法，對城市規劃實施的全部活動所進行的決策、協調和控制行為，它是“一個復雜綜合的有機整體的系統管理，是一個多層次、分系統，從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網絡”[12]。這一管理過程可以歸納為“研究對象的本土化（局部問題），研究方法的規范化（在認識論指導下普遍接納的研究方法的采用），研究結果的實效化（提高本土管理績效）”。這種方法的具體實施，還有待于進一步的研究[13]。 參考文獻

［1］席酉民，韓巍.管理研究系統性再剖析［J］.管理科學學報，2002，（6）：1- 8.

［2］全國城市規劃執業制度管理委員會.城市規劃管理與法規［M］.北京：中國建筑工業出版社，2000.

［3］［美］貝內特·P·利恩茲，凱瑟琳·P·雷.21 世紀的項目管理（第3 版）［M］.北京：電子工業出版

社，2003.

［4］［美］美國項目管理學會（PMI）.項目管理知識體系指南（PMBOK）(2000 年版).

［5］［美］J.D.費雷姆.新項目管理［M］.北京：世界圖書出版社，2001.

［6］［美］羅布·托姆塞特.極限項目管理［M］.北京：電子工業出版社，2003.

［7］鄭鋒.現代城市規劃管理的本質和觀念［J］.新東方，2001，（3）：13- 16.

［8］丘磐.科技項目管理之知識管理［J］.科技管理研究，2003，（4）：17- 22.

［9］李崇明“. 數字城市”及其認識與定位思考［J］.科技管理研究，2003，（4）：13- 16.

［10］Gido Clements. Successful Project Management. South-WesternCollege Publishing.

［11］姜杰等.城市競爭力［M］.濟南：山東人民出版社，2003.