序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇我國有幾個自治區范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

在迎接成立60周年大慶的日子里，回顧全區風電發展的光輝歷程，感到無比振奮。在過去的32年中，自治區的風電事業從無到有，從小到大，持續發展，保持先進，并且成為各省區的排頭兵。從1975年開始，自治區離網型小風機累計推廣應用了約16萬臺，解決了65萬農奴民的生活用電問題；從1989年起，安裝的并網型大中型風電機組近1200臺，合計裝機容量60.4萬KW，約占全區電力總裝機的2.4％，具備了14.28億KWH的年發電能力。按照自治區制定的“十一五”發展規劃目標，離網的小型風機保有量要超過20萬臺；并網型的風電機組合計容量要超過500萬KW，約占全區電力總裝機的10％，屆時，風力發電對全區電力工業實現節水、節能、減排的約束目標將發揮巨大的作用。

二、風電的春天已來到，全國“風電熱”在升溫

風力發電是利用自然風中的動能，轉換成機械能，再轉換成電能，在發電過程中，不排放任何有害的氣體，國際上稱其為“環保能源”、“綠色電力”。在科技、環保、節能、節水的四輪驅動下，全球風電產業持續高速發展，近20年來平均風電裝機容量由1986年的122萬KW，增加到2006年的7422.3萬KW，增長率為22.8％，遠遠高于水電、火電及核電等的平均年增率。

目前，德國風電裝機位于世界第一，其后是美國、丹麥和印度等國，我國位居第七，與我國電力裝機容量居全球第二的位置極不相稱。

2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》正式頒布實施了，龍源、國電、華電、大唐、華能、魯能、中廣核、三峽工程公司等各大國有發電企業紛紛開展并加強了風電前期和建設工作，一些民企也不失時機地加入風能開發的行列，形成我國風電建設史上的第一個熱潮，在2006年的一年中，全國風電裝機增加了126萬KW，達到259萬KW，年增率達到94.7％。據專家預測，2007年全國風電裝機有可能達到或接近500萬KW，可望躋身于世界四強。

自治區風能資源總量巨大，品位較高，居全國首位。據中國氣象科學院測算，全區風能總功率為10.1億KW，約占全國的1／4，依此風電裝機也應占1／4，至少占全國的1／5，2006年約占23.3％，從已核準的項目和實際進度來看，2007年有可能達到120萬KW，在全區電力中的占比可達3.4％。

目前，自治區經國家發展改革委核準的風電項目有6個，合計裝機為110萬KW，如果再加上自治區發展改革委核準的風電項目都能夠在2008年以前建成投產，則全區風電裝機將突破200萬KW，風電在全區電力中的占比可能達到5％左右。按此速度，可以完全實現自治區風電發展規劃中2010年400萬KW的裝機目標。

自治區的12個盟市，地方領導對風電都很重視。赤峰市的克什克騰旗塞罕壩風電場裝機17萬KW，暫列全國94處風電場的首位。烏蘭察布市的輝騰錫勒風電場裝機16萬KW，暫列全國第二。烏蘭察布市委市政府提出“打造中國風電之都”的目標，如能妥善安排、力促其成，2010年，風電裝機將達到200萬KW，為全區乃至全國樹立一個風能開發的樣板。

2007年4月10日在中國(上海)國際風能展覽研討會上，中國龍源電力集團公司領導在開幕式上的代表發言中說，“龍源公司爭取在2010年以前保證實現風電裝機500萬KW的目標，并爭取達到600萬KW”，這是我國眾多風電企業中最為宏偉的目標，如能按期實現，則是對我國風電事業做出的杰出貢獻。

中國福霖風能開發公司總經理徐洪亮同志講：2010年，中國風電裝機預計是2000萬KW左右，約占全國總裝機的2.5％。中央要求以科學發展觀統領一切，建設資源節約型、環境友好型社會，2007年是個重要的轉折點。聽說指標落空、一票否決，有關單位都在抓緊行動，風電工程項目特多，我們天天加班。

三、加快發展風電的難點

環保節能是我國的基本國策，但是風電發展許多難點。發展風電是環保節能的重要舉措。但是加快風電發展目前仍有許多難點。

(一)風電技術裝備供不應求

我國風電產業是有一定基礎的。10年前就已經能生產120KW、200KW、300KW及600KW，的風電機組了。如今已能生產750KW、850KW、1MW、1.2MW及1.5MW的成套機組，全國已有風電機組總裝廠和專業部件廠共35家，國產化率有的是50％，有的是70％，有的高達90％。但是每個廠每種機型一般年產僅幾十臺，多則幾百臺，唯有金風科技股份有限公司能夠年產1000臺750KW的風電機組。這就造成了設備造價偏高和“風機缺貨，業主著急”的尷尬局面。

作為全國風電最大市場的內蒙古，近兩年雖有金風、安訊能、順風、Dewind、Gamesa等5家風電設備制造商前來考察洽談，但真正動工建廠的只有金風一家，而且尚無產品出廠。這是自治區黨政領導和發展改革委十分關切的問題。

(二)風電價格形成機制原有模式已過時

上世紀90年代以前，我國電力價格的形成機制是“還本付息微利”電價，風電也不例外。那時自治區風電(含稅)上網電價是0.671－0.795元／KWH。2002年起，實行的是“特許權招標定價”、“低價標勝出”。風電項目中標價是0.382－0.48元／KWH。在執行過程中發現有明顯的偏低問題和影響風電市場秩序的弊端。經反映匯報，2006年12月22日國家發展改革委以發改價格[2006]2908號文，批復自治區烏拉特中旗、百靈廟、阿巴嘎三處風電場的上網電價(含稅)分別為每千瓦時0.5497元、0.548元和0.579元，這個批復合理合情，應認真執行。

根據甲級設計院和專家們的測算，自治區近幾年所做的風電場項目工程，單位造價為8000－9200元／KW，每年滿發的等效小時為2100－2500，發電成本為0.45元／KWH左右。按現行的風電增值稅率為8.5％計算，上網電價應為0.56元／KWH左右，凈利潤約為6分／KWH，加上CDM交易的營業外收入，約為0.12元／KWH。符合三有利的精神，有利于健康持續發展。

建議：國家發展改革委物價部門把0.56元／KWH，作為全區風電上網的標桿價，不同階段國家調控范圍在0.03分／KWH以內。

(三)電力網的職工疑慮影響工作效率

內蒙古電網(過去稱蒙西電網)原先負荷較小，網架較弱，近三年，實施了“三橫三縱”的發展戰略――每個地區至少建有一座500KV的變電站，每個旗縣至少建有一座220KV變電站，電力網架大大加強。如今，內蒙電網的可調出力達到了1200萬KW，加上內蒙東南部的“東電”網，全區可調出力超過了2000萬KW。這就為200萬KW風電上網提供

了有力的支持條件。內蒙電網大發展，是內蒙經濟大發展的客觀需要，也是電網職工對自治區做出的杰出貢獻。

但是，由于一些職工誤信了“風能是劣質能源，風電是電網中的雜質”等不負責的傳言，產生了擔心和顧慮。因此，電網公司對風電上網的研究過分謹慎，以致影響工作效率，遲遲不予承諾。如果電網公司考察了解國外的成功經驗，就能逐漸解除這些顧慮，重新安排上網次序，落實“風電優先”政策。

隨著自治區風電規劃的全面實施，肯定會遇到一些接入系統的設計和技改問題。過去風電極少，電網的規劃跟著火電廠走，今后風電大上，電網的規劃也要跟上風電的發展。毫無疑問，電網必須安全運行，還要為電力能源的優化配置服務，這是電網企業落實科學發展觀和有關法規的實際行動。

四、風電人要走出認識誤區、追求科學發展

現在來看，風電人如不認真考慮，往往會走進一些認識誤區。

1、“單機容量越大越好”是個認識的誤區

上世紀90年代，普遍認為單機300－600KW是經濟容量，10年后人們認為這種容量的機組已經過時，而提出了750－1500KW的機組是經濟容量，最近又有一些風電業主盲目跟風，要上2－3MW的巨型機組。其理由之一是充分利用優良風場，以為同一面積、單機容量越大，安裝的風機總容量就越多，其實這是個認識的誤區。風機的布陣是以幾倍D來安排的，認真計算就會得知，單位面積中，用不同容量單機的布置總容量是一樣的。其理由之二是充分利用高空的風。以為所有場址輪轂越高風能越強，發電越多，成本就越低。其實這是海上風電場的一般規律，而對陸上的不同場址，特別是對內蒙古風電場，并不都是如此。只需訪問一下內蒙古各風電場的職工，看看臺帳就會知道，1500KW風機的經濟效益有時還不如750－850KW的風機。從最近的報價來看1500KW的主機6400元／KW，綜合造價約為9200元／KW，而750KW的主機僅為4900元／KW，綜合造價僅8000元／KW。1500KW的主機可用率目前僅為91％－94％，而750KW的主機可用率可達94％一97％，從CF的理論計算值來看，1500KW的機組僅比750KW的機組高15％左右，如果再考慮安裝、檢修、停機等因素，1500KW機組的優越性幾乎全被抵消了。所以說，單機容量越大越好是個認識的誤區。我們要具體分析，認真比較。

2、“單場容量”越大越好也是個認識的誤區

上世紀80年代一個風電場裝機容量上兆瓦就算不小了，90年代一個風電場裝機上萬千瓦就算不小了，如今，有人認為一個風電場裝機5萬KW還算小的，要10萬KW、20萬KW、30萬KW、40萬KW，才算大風電場。尤其是一些特大的發電企業介入風電以后，都希望搞特大型的風電場，在火電商、核電商看來，一臺大機組就一百萬KW，一個風電廠也要上百萬KW，其實，風力發電的本來屬性就是“分散發電，就近上網”。不加分析盲目追求百萬KW的大型風電場是個誤區，業內人士都明白這個道理。德國風電全球第一，裝機2000萬KW還沒有聽說有幾個百萬KW級風電場，大部分是分散發電。

3、“只有特大型國有電力企業才能搞風電”也是個認識的誤區

前來自治區的風電投資商有上百家，真正運作、發電的只是少數幾家大的電力國企，而很多中小型業主都在長期觀望，因此，人們誤以為他們全都是在“炒作”。其實，全區現有的200多座70米高的測風塔和600臺NRG測風儀，絕大多數是他們投資建設的，他們花個人的錢，投資十分小心。0.382元／KWH的電價，著實讓他們惶恐不安，膽小的早都嚇跑了，留下的都是很有頭腦的，相信法律會保護風電、政策會逐步完善、政府不愿讓他們虧損。如果引進的都是虧損企業就沒有太大的意義了，因此，他們步子很穩，進展緩慢也是情理之事。一概而論“假投資”是不客觀的。由此使我們想起印度Suzlon公司，作為一個市值85億美元的大型風電企業，有開發建設風電場的豐富經驗，有規劃、勘測設計、施工、運行、管理和資本運作的全套技能，又有自己的專利產品和完善的營銷體系。他們將上千臺并網機組實行股份制，所有業主及個人投資者都可以“領養”幾臺乃至一臺風電機組。投資者一次投資后每年可以得到協議約定的固定回報和適當獎勵。這樣就使企業資產盤活、擴大再生產，公司發展、個人受益、市場穩步擴大，走上了良性循環的發展之路。在德國有相當大的一部分風電機組也是“個體戶”當業主。充分利用農莊的場地和民間游資，成效很大。這些成功的經驗值得我們思考借鑒。所以，風電企業不應走一家壟斷的路，而要走“投資多元化”的道路。

五、政府重視、建設好內蒙古風電基地

內蒙古電力經過多年的快速發展，已經成長壯大起來了，到2007年年底，全區電力裝機容量可達3500萬KW，相當于山東省的70％，而人口僅相當于山東的1／4。內蒙古電力40％輸出到東北三省和北京市，是“西電東輸”的典型省區之一，對國家的現代化建設有重大的貢獻。

然而，內蒙古的電力能源結構卻很不合理，很不均衡，能源單一，弊端凸現。自治區缺水及環保壓力很大。電力系統的峰谷差非常大，既不經濟也不穩定?；痣娬{峰能力差，系統中可供調峰的水電及抽水蓄能電站容量相對很小，蘊藏的資源也不夠豐富。而風能的資源極為豐富，總功率達10.1億KW，其中可以開發利用的部分約有3.3億KW，主要分布在陰山山脈以北的廣袤草原上。全區優良風場的總面積達8萬km2。技術標準有幾種，粗略地說，地表以上70米高處，年均風速≥7.7m／s，年有效風速小時≥7700，“5個7”就很好了。(現在有些測風塔所得數據比這個高不少，我們暫不細議)這種高品位的風，在其他省是比較少見的，南方有，但是有破壞性的風和鹽霧，開發的難度要加大。

內蒙古除了風資源的優勢外，廠址優勢、區位優勢、交通優勢、電網優勢和人才優勢也比較明顯，本文暫不詳述。

有這樣好的條件，如不很好利用就太可惜了。如果我們把優勢整合起來，就可能做到2015年全區裝機1500萬KW，2020年3300萬KW。這是什么概念呢?就是年發電876億KWH，相當于三峽大水電。至于這么強大的電力如何輸出?肯定要用特高壓，需要報請國家電網公司做規劃。

2020年內蒙古電力總裝機可能接近1億KW，風電約占1／3的比重，是否會影響電網的安全運行?這是一個重大的科技課題。我們聽說德國北部的石荷州風電比重為46％，西班牙北部的納拉瓦州風電比重為50％，他們通過氣象預報、科學調度能夠安全運行，我們為什么不行呢?去年歐洲出現罕見事故，系統解列，大面積停電，有人懷疑是風電惹的禍，后經調查該事故與風電無關?，F代化的風電機組在緊急的情況下能夠自動報警，及時停機不會擴散事故。

篇(2)

化學競賽的知識水平是否應當完全以中學化學教材一致？始終存在爭論。我們的看法是，化學競賽是一種課外活動，其知識水平應當源于中學化學及其他中學學習到的科目的知識，但要適當高于中學化學教材水平。高多少？這個“度”要大家共同來討論，難以用一根固定的尺子來量。我們的基本思想是，參加競賽的應當是優秀中學生，應當在中學教師的指導下開展細水常流的課外活動，加上自身的努力，獲得超過中學課本的知識，因而競賽知識不應局限于中學課本。例如，我們主張學生應當有常見元素的基本知識。所謂“常見”，不能拿中學課本來衡量。例如，銅，中學課本里連單獨一節都未設置，但你能說它不常見嗎？人類社會經歷了相當長的“青銅時代”，足以證明銅是“常見元素”。又如鉻，中學化學實驗室里就有許多含鉻的試劑，課本里說到強氧化劑時常提到重鉻酸鉀，有機化學、分析化學（容量分析）里也經常用，說明它是常見的。因此，可以認為競賽題涉及這些元素的基本性質與最重要的化合價和化合物及其最基本的性質是不過分的，不能被指責為“大學內容”。又如近年競賽試題把I2+S2O32–的反應作為參賽者應當已有的知識，顯然不是中學化學知識，但高考試題已經作為信息給出3次，許多中學教師在上課時都提到。而且這一知識是容量分析中最重要、最經常遇到的反應之一，即使中學老師在上課時沒提到過，也應當是優秀學生可在課外活動里獲得的知識。有的老師反映，對優秀學生，學有余力，適當、少量、有度地增加一些最常見最基本最主要的具體化學知識，對學生提高能力和今后求學成長確有好處，符合“因材施教”的原則，我們絕沒有要求中學生普遍地全體地大量地在課外活動里被“灌輸”一大堆大學化學知識。近年有的試題在體現“學得多智力不高不能占到便宜，學得適度智力高才能優勝”的命題策略總體上比過去強，特別是降低了屬于大學化學的原理性知識的水平。

當年試題的某些知識點是頭年初賽題里出現過的。這樣做對不對？我們認為這樣做是對的，有利于逐年調整試題的知識水平到“適度”，有利于老師們把握競賽試題水平，更有利于抑制過度的純知識灌輸式的請大學教師對中學生在課外進行培訓。但搞得太多不一定可取，最好新一年的試題有全新的思路和面貌，提高試題本身的新穎度和創造性。

近年初賽試題與過去相同，嘗試了“思維容量大，應答書寫少”的特點。我們的試題沒有通常在高考中普遍采納的所謂客觀性試題的選擇題。選擇題具有預示答案的特征，較難考察學生面對自己不熟悉的事物通過對信息的獲取、理解、分析、綜合自己得出答案的自信心強弱和應變能力，也較難考察應試者的創造性思維能力，因而一般而言不適合于作為競賽試題的題型。我們不贊成在各省市自治區進行不符合全國初賽的命題思想、題型、知識要求、能力要求的“預賽”來篩選出參加初賽的選手，特別是“模擬高考”式的預賽，因為這種篩選并不科學，學生參加全國初賽離高考還有相當長時間，尚未進行“大運動量”的復習，不可能達到高考所要求的應試速度。教育部有關單位強調，具有保送資格的學生的人數要與該省、市、自治區參加明年高考的人數相關，也要與參加本次競賽的人數相關，參加此次競賽人數少了，等于自動放棄被保送上大學的學生名額。有的同志說，我們不稀罕這種保送，你給保送名額我們的學生也不去，即便這是實情，也與通過全國初賽吸引學生、促進教學、探索道路、選拔學生的競賽宗旨向背離。

化學競賽初賽試題有一種試題可以稱為“科學謎語題”。這是我們努力發展的一種題型。猜謎是古今中外經久不衰的智力游戲。其實，大自然就是一部巨大的謎書。“大自然往往把一些深刻的東西隱藏起來，只讓人們見到表面或局部的現象，有時甚至只給一點暗示。”（見《科學發現縱橫談》王梓坤，北師大出版社，1993，第41頁）我們制作的化學謎語賽題與通常的燈謎最大的不同是什么呢？燈謎的謎底都是猜謎人已有的知識，例如，一個燈謎的謎面是：“南面而坐，北面而朝，像憂而憂，像喜而喜”，謎底是鏡子。鏡子當然一定是猜謎人已有的知識，只是制謎人謎面做得好時，100個人同時猜謎，也只有幾個人真正能理解謎面，猜出謎底。我們制作的化學謎語的謎底卻大多是猜謎人未知的知識（當然也不排除已知的）。我們的謎面是構建這個未知知識的信息，猜謎人的智力強弱表現在能否用已有的知識（包括與謎底不一定直接相關的具體的描述性的化學知識、與信息相關的中學化學學到的基本概念和基本原理）來理解這些信息，對這些信息進行加工、分析、綜合，加上豐富的想象力、聯想力、洞察力以及猜測能力，當然經驗和學識也起作用，最后創造性地形成謎底。既然謎底是新知識，是猜謎人自己從信息得出的新知識，實質上就考察了猜謎人的創造力。因此，我們認為，這種題型是考察創造能力的好形式，值得深入研究。不過，我們認為，由于這類試題像通常猜燈謎一樣，得出結論的人不會太多，恐怕不適合作水平性考試題，恐怕也不適合作選拔比例很大的高考題。

在教學過程中，貴在告訴學生，我們不能事事時時對事物的原因窮追不舍，似乎越細節越好。對許多事物的原因，在一定的知識背景下，只能達到一定的層次，繼續問下去可以，需要更寬闊深厚的知識背景，其中不乏尚未開辟的處女地。追究解釋的試題學生們心中無底的應答情況，很可能正暴露了我們教學中對認識的層次把握得不好，沒有把認識的層次說清楚。東方人的思維偏重抽象、籠統、整體、理性，西方人思維偏重具體、詳實、部分、感性，最明顯的例子是中醫理論與西醫理論。這是長期的文化傳統的積淀。我們學習來自西方的科學，有些人誤解為事事時時應對細節窮追不舍，而不顧自己的知識背景是否夠得上繼續深入細節，忘記對事物的認識抽象與具體、籠統與詳實是相輔相成的。如今許多西方人反而對老子的《道德經》越來越感興趣，這應引起我們的深思。如今我國的中學科學教育，不是細節太少，反而是從細節上升到對科學通用概念和整個系統的認識過少。這不等于說應該滿足對事物原因的籠統認識，對事物原因逐步深入是科學的根本所在，我們不應該滿足于對事物哲理化的籠統解釋，但不應在尚未達到一定知識背景時就對事物更深入的原因窮追不舍，因此，分清認識的層次在教學上更應重視。教學中應將學生知識背景尚不足以深入的細節留給學生今后去達到，開個窗口，而不必作籠統抽象或者用過分哲理化的所謂“解釋”來搪塞。堅持適度的“解釋”才有可能使受教育者從此立下了深入探討事物原因的雄心壯志，形成從事科學創造的潛質。相反，不顧背景知識的水平而過多地沉迷于似是而非的“解釋”將使學生不知所措。我們常常聽到有的學生無可奈何地說：“真理掌握在老師手里”。這應引起深思。

我國中學化學與大多數國家專為培養上大學學理工科的在中學里的大學預科生的中學化學相比（請參見經過反復修訂的國際競賽大綱的三級劃分），其不足處，筆者認為，可歸納為如下幾點：中學化學總時數較低（指對準備上大學學理工科的學生），基本化學事實少（無論元素化學還是有機化學），基本原理涉及的概念少（如動力學基礎、熱力學基礎、電子云、立體化學、平衡常數、電極電勢、定量分析原理等，有的根本未涉及，有的不要求定量表述），聯系實際過少（我國中學生的面對社會實際問題表現出來的科學能力只處于國際中學生的中下水平，見中德中學生科學能力調查報告等資料），化學實驗要求更低（時數和要求都低，許多學校極少做甚至根本不做實驗，內容偏重驗證，較少或根本無探究性實驗），相反，我國中學化學教學中，對基本概念的要求過高（過多地追求嚴格的定義與相互關系），化學計算要求高（可能與我國學生數學能力十分突出，在國際中學生中一直處于領先地位的文化傳統有關），更要命的是，不論知識的重要與否，都過分強調其對思維能力的訓練價值，常常對一些于形成科學整體認識及基本概念系統不十分重要的知識，也要作思維訓練的無謂“拔高”，大運動量練習，以至千錘百煉，早起晚睡，疲于奔命。我們化學競賽力圖在面對少數優秀學生的中學化學教學中改變這種面貌。

最后需要討論的是：如果初賽的知識水平基本上維持在《化學讀本》的水平競賽基本要求作相應修改），各省、市、自治區從初賽優勝者中選的選手（4-6人）在約2個月的業余省級培訓期間能否達到決賽試題對知識基礎的要求，能不能在決賽中取得優勝，并進入國際集訓隊，乃至出國，更期望出國必拿金牌榮歸？對此問題要從四個方面思考。一是初賽后的各級競賽（包括決賽）的知識基礎定位在哪里？二是這些競賽的試題是否確實體現這種定位，既不太高，也不太低？三是大家對這些競賽的試題的知識基礎如何理解？四是初賽優勝者能否在各競賽前不長的時間里從初賽的知識基礎發展到它們所需的知識基礎？這需要大家都從實際出發，共同來討論協商，形成比較一致的意見。

篇(3)

【摘要】城市污水處理市場化是水業市場化的重要內容之一。本文主要通過對其必要性、發展現狀及對策、政府決策方面進行分析，力圖全面把握其市場化的進程和發展方向。

【關鍵詞】污水處理市場化現狀發展對策

近年來，城市水業市場化成為熱門話題。城市水業市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節水，包括污水再生利用等產業范圍的改革。其中，污水處理市場化在實際運作上剛剛開啟，問題很多，探索的意義更為明顯。因此，本文以城市污水處理市場化為主題，具體分析其市場化的各個方面。

從概念角度來看，污水處理市場化至少應包括三方面：（1）防治水污染、保護水資源的集約化；（2）水資源利用主體產權的多元化；（3）污水處理和污水處理設施運作、服務的市場化。在具體運作過程中，要把污水處理看作生產性事業，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內外企業和個人等多元化投資建設的局面，讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。

一、推行城市污水處理市場化的必要性

長期以來，我國的城市污水處理一直被當作公益事業，靠政府養著，很多城市污水處理廠都是事業單位，準事業單位的運作模式使得競爭缺乏，運行成本高，其建設資金主要來源于城市維護建設稅，這筆稅額很小，與幾十億元的建設費用相比差得很遠，同時常年生活污水處理費征收水平低，缺乏穩定的資金來源和有效的宏觀調控，難以調動起積極性，城市污水處理廠長期處于虧損狀態，難以適應城市化發展要求。隨著我國城市化進程的加快，城市生活污水排放量持續上升，如果光靠政府投入，必然給中央財政和地方財政帶來巨大壓力?？梢钥闯觯诋斍俺鞘形鬯幚碓O施急需建設及資金嚴重短缺的雙重壓力的環境里，政府投資、建設、運行的傳統治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題，根本在于改變計劃體制中的思考方式，適應市場機制的要求，走出認識上的誤區，走水業市場化道路，將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉移到社會上去，從而推動潛在市場向現實市場轉變，進而推動整個行業的發展。

二、城市污水處理市場化發展現狀

（一）初現成效

十六屆三中全會提出對公用事業進行改革以后，明確了城市污水處理行業改革的市場化方向，地方政府對城市污水處理行業改革方向的認識也逐漸統一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進程，在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據宏觀政策框架，相繼出臺了一些實施細則和指導意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內地逐漸成了三個發展程度不同的區域，而且初步建立了污水處理收費體系，至2002年底，除自治區外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎，近三分之一的污水處理單位由純事業單位管理向企業化管理過渡，有幾個城市的相關企業還實現了完全意義上的企業化改革。傳統污水國營企業也積極進行了產權結構改制，提高了市場競爭力，帶動了產業結構的優化調整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業，各種資本積極進入，產業結構逐漸優化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務和環境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業。

（二）仍存在著很多問題

我國污水處理市場化實踐僅幾年時間，在一些認識、政策和管理體制方面的問題也是明顯的，這些問題嚴重制約著污水處理市場化的發展。

第一，政府與市場關系的認識上仍存在偏差。這主要體現在兩個極端上：一方面，計劃經濟慣性思維方式的影響使人們的認識還停留在依賴政府的層面上，過分強調政府對提供設施的責任。另一方面，沒有全面認識市場機制的實質和風險，片面夸大市場化的作用，有的甚至將BOT項目誤解由投資者最后承擔項目成本，忽略了政府的主導作用。

第二，城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個系統工程，不是一兩項制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業，人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業之間建立起供求關系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時，現有的有關市場化的政策缺乏對細節的規定，特別是當遇到諸如解決企業化改制中的人員安排和實行稅收優惠等深層次問題時，既缺乏可供操作的實際辦法，也沒有明確賦予地方政府實施的權限，往往造成有政策無作為的局面。因此，市場化改革要想繼續進行，急需把市場化過程中的核心內容法制化。

第三，現有污水處理收費力度小，價格難以體現價值。良好的收費體系是污水處理市場化方式建設和運營的前提，政府付出的污水處理費好比房租，只要有穩定合理的租金，市場中自然會有人投資出租。專家認為，供、排水企業的凈資產利潤率只有達到6%以上，才能吸引投資者介入，然而目前我國城市污水處理費的收費標準普遍偏低，因此難以吸引企業投資。如果各地政府能夠結合當地實際情況，切實貫徹水價改革政策，使投資回報水平趨于合理，全面推動水處理市場化將指日可待。

第四，地方政府應用市場化模式的能力欠缺，沒有明確的監管和服務機制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解，也缺乏專業人員的管理，污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時，目前與此項工作最為相關的市政和環保部門，相互之間的職責授權不明確，存在多頭管理。因此，規范市場化動作，有效規避市場化模式給政府和社會帶來的風險，必須要有專門的機構去監督和管理。三、針對城市污水處理市場化的對策建議

實行市場化，政府并非可以甩手不管，政府的職責是做好規劃，做出科學的公共決策進行引導、監督和管理，充分發揮政府的監管職能。

（一）正確處理政府與市場的關系

首先，適當集中政府職能，把政府部門從污染治理的“運動員”轉變為“裁判員”。在此以前，市場中其實只有政府一個投資人，監管市場就是監管自己。只有政府不再作為直接投資人，才有可能建立各種資本的平等關系，非國有資本才可能進入這個市場。國有資本的保值、增值，只能靠經營的成功，而非政府的行政保護。一句話，政府必須管理好污水處理市場，但絕不能直接進入市場去投資和運營。

其次，因地制宜地選擇市場化模式，統籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設施建設方面，對于經濟發展較快、市場化開始較早的城市，政府可以充分利用市場化方式；而對于西部地區，應更強調政府的主導作用，給予財政支持。拓展投融資渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特許經營形式引入私人資本。具體說來，可以對新建項目，采用BOT投融資方式，政府以將來的收益來換取資本對基礎設施建設大規模的投入。對國家為改善經濟不發達地區投入的項目，可以采取準BOT模式。對近期已建成的污水處理廠項目，采用TOT方式，有利于盤活存量資產，利用變現資金進一步加快新的污水處理廠建設。對早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項目，采取委托運營模式。在給水缺口較大地區，可以采取供排水“一體化”模式。

（二）建立配套法規、政策體系，營造良好政策環境

污水處理行業經營過程缺乏強有力的法律法規約束，使投資者感到風險難測，在上文中，已經對此進行了詳細說明，因此要吸引投資首先就要解決這個問題。在目前資金短缺的環境中，政府更要改變以往單純投資者的心理，努力營造良好的投資環境。從公共決策角度看，政府應該制定合理的投資回報政策，發揮政府的主導作用，逐步建立和完善一個保障所有投資者利益的法律法規體系，提供一個公平公正公開的競爭環境，建立多元化的污水處理投資機制。

最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進行市場化的研究，從國際經驗看，二者捆綁式發展有一定必然性。但應注意的是，這兩個相關行業的市場化不在一個起跑線上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化，仍需要一個單獨的政策框架。

總體而言，這個框架的建立應該是一個從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經驗而不完善是可以理解的，但法律上的權威性必須保證，起碼也應是行政規章?？蚣艿暮诵膬热輵摪óa權體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監管等等。細節上至少應涉及特許經營制度、過渡期的政府補貼、BOT規則等細節內容。框架還應該是可操作的、發展的。最初的框架可以在實踐中修改完善，但不能已有的承諾。只有這樣，才能真正做到行業有法可依，形成開放、規范、有序的污水處理市場。

（三）建立合理的污水處理收費體系

合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調整到居民的承受能力范圍內的合理水平，這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標準，這既是權利也是義務，核心原則就是使用者要付費，污染者更應該付費，保證污水處理廠的正常運行。我國城市污水中工業廢水約占40%—50%，比發達國家要高得多，而污水處理廠運營及管理成本是依據污水排放系統的水量與水質而確定的，因此計費時，這兩個標準都要考慮，要綜合排出污水中各種污染物的多少來計費。

篇(4)

跨境貿易人民幣結算,是指試點地區的企業以人民幣報關并以人民幣結算的進出口貿易結算,簡而言之,就是企業在對外貿易結算時使用人民幣計價并結算,到時候出口收到的是人民幣,進口付出的也是人民幣,《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法的實施細則》第二條對此做了明確的定義。該定義中有幾個關鍵點值得注意:1、人民幣是我國的貨幣,人民幣跨境結算使人民幣支付結算功能由境內交易擴大到境外交易;2、人民幣結算境內外等值等價,不涉及匯兌成本和風險,有利于企業更精確的鎖定財務成本;3、跨境貿易必須符合真實性的要求,這是開展跨境人民幣結算的一個核心原則。因為開辦此業務的主要目的就是要為企業對外貿易提供便利,如果違背了這個初衷,跨境貿易人民幣結算這個平臺就失去了現實意義;4、跨境貿易人民幣結算是人民幣跨境業務中的一種,除了跨境貿易外,人民幣跨境業務還包括跨境賬戶服務、跨境融資、跨境擔保、跨境投資等。

我國與跨境貿易人民幣結算相關的法律、法規及其制定背景

目前,我國規范跨境貿易人民幣結算的法規、規章主要包括《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》、《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》等。

由于2008年全球金融危機影響不斷擴散,為了減少企業因匯率波動帶來的風險,保持我國與周邊國家和地區的貿易正常發展,國務院于2009年4月8日決定在上海市和廣東省廣州、深圳、珠海、東莞4城市先行開展跨境貿易人民幣結算試點工作,境外地域范圍確定為港澳地區和東盟國家;同年7月1日,中國人民銀行會同財政部、商務部、海關總署、國家稅務總局、銀監會共同制定并出臺了《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》;7月3日,中國人民銀行又印發了《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》;2010年6月17日,中國人民銀行等六部委聯合下發了《關于擴大跨境貿易人民幣結算試點有關問題的通知》,增加北京、天津、云南、四川、重慶等18個省(自治區、直轄市)為試點地區,廣東省的試點范圍由4個城市擴大到全省,增加上海市和廣東省的出口貨物貿易人民幣結算試點企業數量?？缇迟Q易人民幣結算的境外地域由港澳、東盟地區擴展到所有國家和地區。

跨境貿易人民幣結算的實施,可以便利企業的跨境貿易結算,使企業有效規避匯率波動風險、鎖定財務成本;同時,以人民幣作為結算貨幣可以減少企業的貨幣兌換環節,降低企業的交易成本;另外,中國人民銀行在《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》等法規、規章中明確了該類業務不納入外匯核銷、不納入外債指標管理,可以減少企業的手續、提高貿易便利化程度,同時降低了企業對外賒購的門檻。

另外,實施跨境貿易人民幣結算,也是遵從國際慣例的需要:首先,遵守國際通行的結算慣例。用人民幣結算,銀行仍然能按照國際慣例開辦所有配套服務,如信用證、托收、匯款、備用信用證等等;其次,采用國際通行的行清算模式。即境外的參加銀行通過在境內的銀行開立人民幣同業往來賬戶,由境內的銀行他與境內的其他銀行進行清算,而境外參加行和境內行之間的清算信息則是通過國際通行的SWIFT進行傳遞并實現賬戶處理;三是遵循國際反洗錢和反恐融資要求。目前我國有專門的反洗錢法,也加入了國際上有關反洗錢和反恐融資的國際條約,因此我們境內的銀行和企業在開展跨境人民幣結算時同樣有義務履行相關的反洗錢和反恐融資要求。

辦理跨境貿易人民幣結算應注意的法律問題

作為試點企業應注意的主要法律問題:

第一,人民幣跨境貿易結算的申請和前提:首先,企業向銀行提出辦理人民幣跨境結算業務的意愿,由銀行向中國人民銀行等主管機構推薦為“跨境貿易人民幣結算試點企業”候選,待中國人民銀行等機構核準后,企業即具備辦理此項業務的資格。另外,試點企業還需提前安排以人民幣作為結算貨幣的貿易合同、辦理人民幣報關手續,并向銀行遞交辦理國際結算業務的單證資料及業務申請書。

除必要的貿易合同與結算方式安排之外,企業的境外貿易伙伴也需要提前在境外的商業銀行開立人民幣賬戶,以便收取人民幣資金;如境外企業是貿易關系中的買方,還需要通過境外商業銀行提前獲取支付所需的人民幣資金。

第二,根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》第19條的規定:“試點企業應當確保跨境貿易人民幣結算的貿易真實性”,為此,試點企業應做好下列三方面的基礎工作:

首先,試點企業辦理跨境貿易人民幣收付時,應如實填寫并向境內結算銀行提交《跨境貿易人民幣結算出口收款說明》或《跨境貿易人民幣結算進口付款說明》,提交證明其貿易真實性背景的單證(合同、發票),配合境內結算銀行對交易單證的真實性及其與人民幣收支的一致性進行合理審查。

其次,試點企業應建立跨境貿易人民幣結算臺賬,準確記錄進出口報關信息和人民幣資金收付信息。

再次,試點企業收到跨境人民幣款項時,應填寫《涉外收入申報單》并于5個工作日內辦理申報;對外支付人民幣款項時,應在提交《境外匯款申請書》或《對外付款/承兌通知書》的同時辦理申報。

第三,在合同簽訂環節上,出口企業在與境外企業簽訂人民幣計價結算的貿易合同時,應注意了解境外企業是否有人民幣資金來源用以支付合同款項,以及交易企業所在國家、地區以人民幣報關是否會產生影響。

第四,在貨物報關環節上,人民幣跨境結算所對應的報關幣種應當為人民幣。目前全國所有的海關現場都已經接受人民幣報關,企業在報關時無需填寫核銷單號,但應注意不能將人民幣和其他幣種混合報關。

第五,在預收預付環節上,根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法實施細則》第15條的規定,試點企業預收、預付人民幣資金實行比例管理,具體管理辦法由人民銀行當地分支機構制定。對于預收、預付人民幣資金超過合同金額25%的,試點企業應當向其境內結算銀行提供相應的貿易合同原件及復印件。預收、預付人民幣對應貨物報關后,或對應貨物無法按照預計時間報關的,試點企業應當及時書面通知其境內結算銀行實際報關時間或調整后的預計報關時間。

第六,在延收延付環節上,根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》第22、23條規定:中國人民銀行建立人民幣跨境收付信息管理系統,逐筆收集并長期保存試點企業與人民幣跨境貿易結算有關的各類信息,按日總量匹配核對,對人民幣跨境收付情況進行統計、分析、監測。境內結算銀行和境內銀行應當按中國人民銀行的相關要求接入人民幣跨境收付信息管理系統并報送人民幣跨境收付信息。企業在辦理跨境貿易人民幣結算時出現延期收付超過210天或將出口項下的人民幣資金留存境外的,應當通過其境內結算銀行向中國人民銀行的人民幣跨境收付信息管理系統報送相關信息。

第七,在國際收支申報環節上,跨境貿易人民幣結算項下涉及的國際收支交易,企業和境內結算銀行應當按照《國家外匯管理局綜合司關于跨境貿易人民幣結算中國際收支統計申報有關事宜的通知》及有關規定辦理國際收支統計間接申報,申報幣種為人民幣。

第八,在外債登記環節上,跨境貿易人民幣結算項下發生的預收預付和延收延付業務,暫按現行外債統計監測有關規定,由試點企業登錄貿易信貸登記管理系統辦理人民幣債權債務的登記,但是目前無額度控制,即人民幣跨境結算所產生的對外負債不納入外債指標管理。因此,試點企業申請對外開立90天以上的遠期信用證,無需受到境內銀行短期外債指標的限制。

第九,在出口退稅和外匯核銷環節上,根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》第17、18條的規定:試點企業使用人民幣結算的出口貿易,按照規定享受出口貨物退(免)稅政策。試點企業申報辦理跨境貿易人民幣結算出口貨物退(免)稅時,不必提供出口收匯核銷單,但應單獨向主管稅務機關申報,如與其他出口貨物一并申報的,應在申報表中對跨境貿易人民幣結算出口貨物報關單進行標注。另外,跨境貿易人民幣結算不納入外匯核銷管理,試點企業無需辦理進出口收付外匯核銷手續。

銀行應注意的主要法律問題:

根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》及實施細則的相關規定,辦理跨境貿易人民幣結算業務的銀行主要包括兩類銀行:境內結算銀行和境內銀行。

所謂境內結算銀行是指境內具有國際結算能力,遵守跨境貿易人民幣結算有關規定,為試點企業開戶并為企業提供跨境貿易人民幣結算服務的銀行。境內結算銀行在為試點企業提供跨境貿易人民幣結算服務中應注意如下法律問題:

首先,按照人民銀行規定,對交易單證的真實性及其與人民幣收支的一致性進行合理審查。境內結算銀行應當按照反洗錢的有關規定,采取有效措施,了解客戶及其交易目的和交易性質,了解實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人,妥善保存客戶身份資料和交易記錄,確保能足以重現每項交易的具體情況。

其次,對于人民幣跨境貿易結算項下涉及的國際收支交易,按照有關規定辦理國際收支統計申報。按照外債統計監測的有關規定對人民幣跨境貿易項下涉及的居民對非居民的負債辦理外債登記,但不納入外債管理。

再次,應按人民銀行相關要求接入人民幣跨境收付信息管理系統并報送人民幣跨境收付信息。

所謂境內銀行是指為境外商業銀行(即境外參加銀行)開立人民幣同業往來賬戶,其進行跨境貿易人民幣收付的境內銀行。境內銀行可以同時作為境內結算銀行,為試點企業辦理人民幣結算業務。境內結算銀行在為試點企業提供跨境貿易人民幣結算服務中應注意如下法律問題:

一是應按規定將人民幣結算協議和人民幣同業往來賬戶報中國人民銀行當地分支機構備案。

二是需按照反洗錢和反恐融資的有關規定,采取有效措施,了解客戶及其交易目的和交易性質,了解實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人,妥善保存客戶身份資料和交易記錄,確保能足以重現每項交易的具體情況。

三是辦理購售人民幣業務時,應按照規定進行購售人民幣統計。

四是對于人民幣跨境貿易結算項下涉及的國際收支交易,應按照有關規定辦理國際收支統計申報。同時,按照外債統計監測的有關規定對人民幣跨境貿易項下涉及的居民對非居民的負債辦理外債登記,但不納入外債管理。

五是應按人民銀行相關要求接入人民幣跨境收付信息管理系統并報送人民幣跨境收付信息。

在此還需要特別注意的是,如不遵守相關法律法規規定,根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》及實施細則的相關規定,違反跨境貿易人民幣結算管理規定的試點企業、境內銀行將受到下列行政處罰:

境內結算銀行、境內銀行未按照規定及時、準確、真實報送跨境貿易人民幣結算等相關業務信息和備案資料的,中國人民銀行及其分支機構有權禁止其繼續辦理跨境貿易人民幣結算業務,并予以通報批評。

篇(5)

關鍵詞：農民工；養老保險；政策評估；制度創新

中圖分類號：F842.4　文獻標識碼：A　文章編號：1008-2972(2008)03-0047-07

一、現行農民工養老保險政策的比較分析和評估

現行農民工社會保險政策大致可分為四種，即將農民工納入統一的城鎮職工社會保險體系(簡稱“統一城?！?，采取“雙低”辦法將農民工納入城鎮職工社會保險(簡稱“雙低城保”)，對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮戶籍職工實行綜合保險(簡稱“綜合保險”)，部分鄉鎮企業職工參加農村社會養老保險(簡稱“農?！?(趙殿國，2007)。

(一)現行農民工養老保險政策的比較分析

農民工社會保險政策主要包括五大內容：覆蓋范圍、籌資標準、統籌層次、統籌基金和個人賬戶、基金管理。由于社會保險項目不同，其內容各異，因而同一社會保險項目在不同地區的政策規定也會有一定差異。為增強橫向可比性，本文以相對復雜的農民工養老保險為例，選擇四種類型中探索較早、制度運行時間較長且有一定經驗積累的省、直轄市為樣本，如“統一城?！边x取廣東省、“雙低城保”選取浙江省、“綜合保險”選取上海市、“農保”選取山西省，并按農民工社會保險政策對不同類型農民工養老保險進行比較分析，得到不同農民工養老保險類型在五大內容上的差別(見表1)。

從表1中不難看出，現有農民工養老保險政策就覆蓋范圍而言，“綜合保險”由于將無單位外來從業人員包括在內，所以其覆蓋范圍要廣于“統一城保”和“雙低城保”?！稗r保”覆蓋的是本地鄉鎮企業及其使用的農民工，一般來說，是四種類型中覆蓋范圍相對最小的。無論何種類型的農民工養老保險，基本都遵循了企業和職工共同繳費的原則。只是在具體的繳費比例確定和企業、農民工責任分擔上有所區別。比較特殊的是，上海市“綜合保險”采取單方繳費的方式，即有單位的單位繳，無單位的個人繳，故統籌層次和“統一城?！迸c“雙低城?！毕嗤?；“農?！睂儆谵r村社會養老保險的一部分，而農村社會養老保險未全面鋪開，所以統籌層次不是特別清晰，統籌基金和個人賬戶的管理和使用、基金管理基本沿襲了“統一城?！焙汀半p低城?！钡淖龇āＩ虾Ｊ小熬C合保險”由于實行行政部門主管、委托商業保險公司理賠的運作方式，所以與其他三種類型的農民工社會保險差異很明顯。

(二)現行農民工養老保險主要政策的評估

為全面、客觀、準確把握現行農民工養老保險制度，有必要對業已實行的主要政策作系統評估。鄭功成(2002)提出，用制度價值取向與建制理念、同時代和國情的適應性、制度有效性和發展的可持續性等四個指標對社會保障制度進行評估。按照這樣的觀點，考慮到農民工養老保險的特殊性，對現行主要政策作評估可選取以下五個指標：目標明確性、適應性、可持續性、有效性和可及性。現有農民工養老保險將為農民工解除年老時的后顧之憂作為其政策目標具有較好的明確性；制度安排的多樣性是適應各省、直轄市實際情況的結果；企業和農民工責任共擔機制的形成和保障水平的適度偏低，為制度的可持續發展提供了較好的基礎；政策實踐確實為部分農民工提供了一定的養老“保險”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少農民工，使越來越多的農民工能夠得到養老保險的“保險”，體現出政策可及性較好。

農民工養老保險主要政策實踐至今，取得了不少成就：“雙低城保”有利于基本養老保險擴大覆蓋面，從而緩解因老齡化帶來的養老金支付危機；“統一城?！庇靡环N制度解決城鎮企業職工和農民工兩類人員養老問題，從而方便管理，節約費用；“綜合保險”借助市場手段來提高政府養老保險管理效率，同時社會保險和商業保險的互補性優勢得到發揮；“農?！被饍浞e累的模式，迎合了農民工的特點，使其能夠盡快在鄉鎮企業中得到推廣。這些都在一定程度上表明：現行農民工養老保險主要政策目標較明確、適應性、有效性、可及性和可持續性均較好。與此同時，現行農民工社會保險還存在不少問題。何平(2006)認為，有些地方政府政策目標本質上是“借農民工參保之機，汲取大量資金，充實本地城鎮社會保險基金?！敝贫鹊挠行浴⒖杉靶浴⑦m應性和可持續性離理想狀態還有一定的差距。據不完全統計，截止2003年底，廣東省參加“統一城保”養老保險的農民工有411萬人，占勞動保障部門掌握的922萬農民工人數的45％，占廣東省實際2500萬農民工人數的16％。同期，浙江省實際參加“雙低城?！别B老保險模式的農民工約150萬人，不到其總數的20％；全國約有85000個鄉鎮企業，約1400萬農民工參?！稗r?！?，約占鄉鎮企業總數的10％(勞動和社會保障部，2005)。設想一下，如果政策適應性足夠強，有效性足夠高，可及性足夠好，可持續性足夠優，就會使更多農民工樂意參保，使制度處于一種良性運行狀態。

二、農民工養老保險制度設計的兩個重要影響因素

城鎮養老保險制度、勞動就業政策的發展現狀和趨勢，對這兩個影響現有農民工養老保險因素的分析還相對缺乏；而這兩個因素恰恰是農民工養老保險制度設計所必須考慮的。城鎮社會保險制度的發展現狀和趨勢，將直接決定未來農民工養老保險制度設計中與城鎮有效對接部分能否實現預期目標；勞動就業與養老保險綜合效能若要發揮最佳水平，就得關注勞動就業政策對養老保險功能的互補作用。

(一)城鎮養老保險制度的發展現狀和趨勢

20世紀90年代，隨著中國人口老齡化進程的加快和國有企業改革的深化，養老保險已從微觀的經濟問題轉為宏觀的社會經濟問題。變現收現付制為社會統籌和個人賬戶相結合的改革，已取得了顯著的成效。時至今日，中國實現養老保險制度基本定型發展的同時，一些問題也逐漸暴露出來，如各省、直轄市(自治區)歷史負擔輕重不一、養老保險壓力大小不等等，導致統籌層次一直停留在市、縣級；離退休人員的增長，大多數省、直轄市(自治區)養老保險基金收支倒掛，使得養老保險資金支付缺口越來越大；勞動力流動的加快，個人養老保險關系轉移頻繁，產

生了落后的管理手段與先進的管理目標之間的矛盾。

中國城鎮職工養老保險制度自1997年確立以來，一直處于不斷地調整和完善當中。在經歷了2001年、2005年的調整和完善后，制度逐漸定型，最終走向統一成為必然。由現行的市、縣級統籌轉為全國統籌不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省級統籌，再在不損害部分省轄市既得利益的基礎上，所有省轄市按照“統一制度、統一管理、統一標準、統一調劑使用基金”的要求，實現真正的省級統籌和省內養老關系的自由接續以及全國統籌是完全有可能的。為了保障城保安全運行，國家在遼、吉、黑三省進行了完善城保體系試點，通過縮減個人賬戶規模得以逐步做實個人賬戶。如果空賬做實規模和做實速度合適，以今后幾十年全國GDP年增量的一定比例來補貼個人賬戶，輔之以從其他渠道籌集資金、嚴格控制退休條件等措施，做實個人賬戶是可以實現的目標(勞動和社會保障部，2007)。

(二)勞動就業政策的發展現狀和趨勢

為了與中國經濟發展水平不斷提高、經濟體制改革不斷深化相適應，勞動就業政策的改革與發展步伐也不斷加快。到目前為止，已初步形成與中國市場經濟體制相適應的勞動就業制度；通過實行促進就業的長期戰略和政策，取得了顯著成就。但就業壓力在未來相當長時期內依然是一個突出矛盾。今后幾年，供大于求缺口基本維持在1200萬人；中西部地區和老工業基地的就業問題更加嚴峻；下崗失業人員再就業難度加大；新成長勞動力就業問題突出；農村剩余勞動力轉移和職業培訓任務相當繁重(田成平，2007)。如果考慮經濟增長方式的轉變以及經濟結構的調整，就業壓力會更大(許經勇，2002)。

長期以來，國家把擴大就業置于經濟社會發展的突出位置，實施積極就業政策。一方面，奮力解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題；另一方面，努力做好城鎮新增勞動力就業和農村富余勞動力轉移就業工作。所以在未來相當長一段時期內，就業將持續增長。農村剩余勞動力就業問題的突出使國家不得不重視并積極推進城鄉統籌就業，力圖建立起城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。通過面向市場、運行有序、管理高效、覆蓋城鄉的職業培訓和技能人才評價制度與政策體系的形成、對各類勞動者培訓力度的加大，將不斷提高勞動者的素質。勞動關系調整機制的進一步完善、勞動關系調整法制化的逐步實現、勞動合同制度的普遍實行、集體合同制度的繼續推進、勞動關系三方協調機制的逐步健全、勞動爭議處理體制改革的明顯進展，將有利于勞動關系的和諧與穩定(勞動和社會保障部，2007)。

三、農民工養老保險的實際需求與政策供給分析

(一)農民工養老保險的實際需求：來自農民工的需求

1、即期收入

對農民工來說，繳納保險費必然會對當期收入產生影響。養老保險的高基數、高費率使得原本收入水平就較低的農民工即期收入遞減效應非常明顯。目前農民工主要由青壯年勞動力構成，迫切需要的是掙錢養家、子女教育及贍養老人等，對自身養老問題考慮不多。對農民工“最迫切需要參加的保險”調查充分反映了這一點，養老保險排在工傷、醫療、失業險之后，列第四位。

2、強流動

由對農民工的調查得知：被調查對象變動過工作的占47.7％、勞動合同在3年以下的為90.2％。這說明農民工簽訂的合同往往是短期勞動合同，受教育程度比較低，以從事體力和技術含量較低的職業為主，所獲得的勞動報酬遠低于大中城市生活成本。所以農民工就業的短期性和支付能力的低下，決定了其難以在城市定居。

3、低收入

農民工工資收入較低構成了解決農民工養老保險問題的最大障礙。據國務院研究室《中國農民工調研報告》顯示：農民工的月工資多數在500至800元之間。如果要求農民工按照城鎮職工的辦法參保，農民工得到的當期工資會更少，農民工很難愿意參保。

4、間斷繳費

農民工頻繁的流動性決定了其很難累計繳滿享受城保所規定的15年最低年限。有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4-6年；從事建筑等純體力工作的農民工，在一個地方的平均工作周期為2-3年(梁慶朝等，2006)。因此，對他們來說，15年繳費年限成了難以逾越的門檻。

5、構成多樣性

農民工的構成具有多樣性。第一類是已經城市化的農民工，大約占15％-20％，他們多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對固定的住所等；第二類是以農業為主、以務工為輔的類型，這部分農民工打一個月、兩個月工的目的就是把所掙的每一分錢帶回去；第三類是處于流動狀態的農民工，他們將來有可能變成產業工人，也有可能回去再做農民(周運清，2003)。構成的多樣性需要養老保險制度能夠作出調整與其相適應。

(二)農民工養老保險的政策供給：來自政府的供給

1、長遠保障

養老保險作為一種長期性投資，解決的是農民工若干年以后的問題。雖然農民工自身積極性不高，但在政府看來，為其提供一定的養老保險是著眼于長期的選擇。國家有責任讓農民工處于養老保險的制度覆蓋范圍內，通過讓農民工自行分擔其養老責任可以減輕國家在農民工年老時所付出的養老成本。

2、弱統籌

現階段養老保險各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通。當農民工在同一個城市頻繁變動工作崗位，或跨地域流動，或階段性轉入非農領域就業時，養老保險關系無法轉移接續(華迎放、何平。2006)。由于未實現全國統籌，在轉入地承擔的責任與轉入地權益存在不對等的情況下，各地普遍設置轉移制度壁壘就是一種“理性”選擇；并且現行管理手段亦不適應農民工頻繁流動的需要。所以，即便是參加養老保險的農民工也只能作出退保的無奈選擇。

3、高費率

據我國現行社會保障政策，職工個人繳納的養老保險相對于做實個人賬戶以前有所提高。個人賬戶完全由職工個人繳納，占其工資的8％比例。對于多數農民工來說，維持城市生活已捉襟見肘，實在不愿再花錢辦理一份希望“渺?！钡酿B老保險。

4、長期繳費

繳費年限一直是困擾農民工養老保險的主要問題之一。農民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計繳納滿15年以上，才可按規定領取基本養老保險金。有些地方還作出了這樣的規定：退休前5年必須到該地參保。這些不合理的規定對勞動合同以短期為主、打工具有很強流動性的農民工而言，是遙不可及的事情，實際上把農民工的養老問題排除在外。

5、政策單一性

現行的農民工養老保險政策單一，與農民工構成的多樣性矛盾尖銳。現行的“統一城保”、“雙低城保”、“綜合保險”和“農?！蹦Ｊ蕉际窃谖磳r民工分層分類的基礎上，“一刀切”地將所有與用人單位形成事實勞動關系或建立勞動合同的農民工納入制

度覆蓋范圍。這種過于激進且宏觀的制度設計，有違于農民工的構成多樣性特征，在政策實踐中必將遇到不小的阻力。

四、農民工養老保險：政策選擇

由于對制度安排的偏好比起對制度結果的偏好更重要，制度設計優于技術方案的選擇(丹尼爾，2006)，所以，農民工養老保險制度設計成了最為關鍵的問題。農民工群體特有的復雜性決定了其養老保險問題不可能一蹴而就地解決。我國農民工總數大約2億人，其中本地鄉鎮企業農民工有0.8億、外出農民工有1.2億左右(國務院研究室課題組，2006)。相比本地鄉鎮企業農民工簡單的構成，外出農民工按照其在城市職業分布、生活狀況、經濟生活中地位和作用的不同，可分為四類：第一類，從事建筑業農民工(約14.5％)；第二類，從事零工自主就業者(約4％)；第三類，在外資、國有和民營企業從事制造業農民工(約46.6％)；第四類，從事商業批發零售、餐飲、配送、物業、治安、環衛、運輸、倉儲和家政等城市基礎服務行業工作人員，以及在政府機關和社會團體、房地產業，甚至教育、衛生、金融等行業從事各類業務人員(約35％) (楊冬民等，2006)。

(一)制度設計原則：漸進和公平

將農民工群體納入養老保險制度是一個先易后難、先快后慢的過程。因為現有的城保制度是比較適合正規部門就業人員的，只有本地鄉鎮企業農民工、外出農民工第四類的大部分、第一類和第三類的一部分可直接比照參加，但前提是城保部分內容作相應調整。即使是這樣。就業于非正規部門農民工養老保險還有待進一步拓展。可行的選擇是：首先，將第四類中剩余非正規就業農民工轉換成正規就業；其次，實現第一類、第三類部分農民工向正規就業轉化；再次，把第二類中盡可能多的農民工向其他類別轉移；最后，基本實現所有類別農民工在正規就業崗位工作。受農民工就業部門正規與否的限制，農民工養老保險制度推廣將呈現出明顯的先后和快慢。于是，漸進就成為第一個應堅持的原則。

第二個應堅持的原則是公平，主要有三層含義：一是要公平地對待本地鄉鎮企業農民工和外出農民工?，F有關于農民工養老保險進城、回鄉還是單列的討論，基本集中在外出農民工養老保險的模式選擇上；多數學者和政府人士傾向于進城，但對本地鄉鎮企業農民工的關注相對缺乏，已有的實踐是選擇將其納入農村養老保險。然而，將本地鄉鎮企業農民工自身的需求、所面臨的社會風險、擁有的生存技能和中國特定的工業化、城市化、現代化背景考慮在內，不難得出本地鄉鎮企業農民工亦應該納入城保體系。二是對外出農民工中的四類人群要公平對待。將外出農民工分為四大類并不是要求養老保險制度設計上作出有差別的調整，而是為了便于養老保險制度在盡可能短的時間內覆蓋盡可能多的農民工，這種次序的先后與進程的快慢恰恰是出于統籌考慮的結果。有步驟的將四類農民工納入制度內的過程。同時也是公平逐漸增進的過程；在農民工與城鎮企業職工之間、農民工各類別之間的互濟性得到提高的同時，實現了養老保險保障公平的目標。三是農民工和本地居民要得到政府的公平對待。政府應該在本地居民和農民工權利平等的基礎上，確定養老保險對象的標準由戶籍制度變為正規就業制度，構建統一的社會保障體系，逐步消除城市養老保險制度中對農民工不合理的制度性排斥(關信平，2007)，尤其是不能利用向農民工擴大覆蓋來解城鎮企業職工養老金支付之“急”。

(二)制度設計內容：立體式解決方案

那么，農民工養老保險制度究竟應該怎么設計才最為合適?目前學術界和政府傾向于這樣一種路徑：分類分層解決農民工的養老保險問題(鄭功成，2002)。以農民工就業的穩定性和居住的長期性作為標準。有穩定的就業和在城市定居達3年或者以上的農民工，當地政府應給予其享受本地居民權益的資格，并將其直接納入城保；沒有穩定的就業或者就業穩定性較差。且在城市定居少于3年的農民工，應根據其正規就業的程度來分層，先建立一個適合該特點的養老保險制度作為過渡，待其符合條件后，再將其逐步納入城保。

鑒于此，本文提出以立體式解決方案來解開農民工養老保險“難”這個結。該方案由橫向推進和縱向深入兩部分構成。橫向推進和縱向深入形成縱橫交錯的立體式農民工養老保險覆蓋網，根據農民工所處類別和層次，符合條件的直接納入城保；未符合條件的先參加過渡性養老保險制度，同時采取措施來提高其正規就業程度，使其符合條件。而這個過程必然是一個先易后難、先快后慢的漸進過程，最終將基本覆蓋到全體農民工，約1.98億人(計算公式為：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具體來說，有以下四個階段。

第一階段，2007-2010年。由于本地鄉鎮企業農民工和外出農民工第四類的大部分(假定為80％，以下相關數據均為假定。具體數字根據該類農民工的就業穩定狀態進行測算后才能確定)基本符合條件，換句話說，這部分農民工在參保參考線(擬定于簽訂有3年或以上勞動合同)以上，可直接將其納入城保。與此同時，要采取措施提高外出農民工第四類剩余部分(20％)、第三類和第一類的正規就業程度。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。在這一階段，共可將1.14億左右(計算方法為：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下計算方法同)的農民工納入養老保障安全網內。

第二階段，2010-2015年。隨著外出農民工第四類剩余部分(20％)和第三類大部分(70％)正規就業在參保參考線以上，故將其直接納入城保。同時，要做好外出農民工第三類剩余部分(30％)和第一類的正規就業提高工作。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。這個階段可以促進近0.48億農民工參加城鎮企業職工養老保險。

第三階段，2015-2025年。待外出農民工第三類剩余部分(30％)和第一類大部分(60％)的正規就業達到參保參考線，就用城保將這部分農民工覆蓋進去。此外，要繼續推進外出農民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)的正規就業提高工作。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度。這個階段在擴大覆蓋面上取得的成果就是約有0.27億農民工參保。

第四階段，2025-2040年?；究梢詫⑻幱趨⒈⒖季€以上的外出農民工第一類剩余部分(40％)和第二類一部分(50％)納入城保制度內。所有未進入城保的農民工均參加過渡性養老保險制度，屆時將有約0.09億農民工參加城保。

(三)制度設計相關配套措施

1、發揮政府的扶持者角色和推動、規范作用

農民工養老保險缺失的主要根源與其說是戶籍制度，倒不如說是非正規就業。不同于正規就業，非正規就業有幾個顯著特征：與勞動單位沒有簽訂完整的

勞動合同，沒有穩定的社會保障，沒有固定收入。附屬于正規就業的穩定的社會保障、固定的收入和長期的定居，往往是以完整的、長期的勞動合同為前提的。因此，政府應該在促進農民工就業而且是正規就業中扮演扶持者角色，起到推動和規范作用。以往政府的勞動就業政策是希望提高非正規就業率來提高社會整體就業水平，雖然取得了不少成就，但對于社會保險制度而言并不可取。正是由于非正規就業現象在農民工中極其普遍，才導致農民工社會保險制度遲遲無法鋪開。2004-2007年的中央文件已多次強調，政府應承擔幫助進城農民工就業的責任。那么，政府如何來承擔?首先，取消現有制度中外來人員就業證、外出人員就業卡等對農民工進城就業的所有不合理規定，向農民工開放已有勞動力市場并提供與城鎮居民平等的就業服務。其次，參照國家對招收下崗職工企業進行補貼的做法。對各類企業新增崗位吸納農民工并與之簽定3年以上勞動合同的，給予其養老保險；補貼標準以當年使用的月社會平均工資的60％作為基數，以增強企業為所招農民工繳納保險的積極性，農民工也因此成為該項政策的間接受益者。再次，國家鼓勵勞務輸出的省市積極開拓外地勞務市場，引導其與勞務輸入省市簽訂勞務合作協議，建立勞務信息協作關系，有組織地開展勞務輸出和輸入。最后，國家要適應農村勞動力向非農產業和城鎮轉移就業的需要，積極推動農村勞動力轉移培訓。

法律法規不完善、執法不嚴和勞動監察不力也是農民工正規就業貧乏的重要原因。政府要積極完善法律法規，盡早出臺一部綜合性的關于農民工的專門法律法規，而不是僅以暫行法規、條例、辦法等形式出現；要努力提高法律效力，加強其應有的權威性和穩定性；要嚴格執法，監管到位，加大對司法和勞動檢查的投入，培養高素質的執法監察隊伍，形成長效的監督機制。

2、發揮工會的組織者角色和維權作用

要使廣大農民工從散漫狀態走向聯合、統一，就必須積極在農民工中建立工會組織。通過發揮工會的組織者角色和維權作用，可以變農民工與用人單位的個別勞動關系為工會與用人單位的集體勞動關系，變散漫無序為組織有力，變非市場行為為市場行為，變個別勞動關系的不均衡狀態為集體勞動關系的市場均衡(丁勝如，2005)。實際情況亦表明，建立工會的企業用工情況要遠遠好于未建立工會的企業，勞動合同簽訂率要高出近40％、參加城鎮養老保險的比例高出近33％。由此看來，農民工加入工會可以促進其進入正規就業者行列。

在全國來看，把農民工納入工會組織的進展卻不順利。據全國總工會統計，截至2005年底，全國基層單位中參加工會的農民工有2100萬(陶志勇，2007)，占2億農民工的比例約1/10。因此，一方面要積極發展農民工進入工會，另一方面要積極發展工會本身。全國總工會最近提出，2007年全國新增農民工會員要達到1500萬人以上，并根據農民工流動分散、離土離鄉、異地就業的特點，建立農民工源頭入會機制，使農民工在進城打工前就加入工會組織(中國社會保障網，2007)。但工會的積極組織和推動能否取得預期效果，還得看各級政府和有關部門的支持程度。各級政府和有關部門應積極轉變觀念，不能因為招商引資而反對工會的組建，不能因為發展非公有制經濟而疏于對工會的關注，不能以人員編制、干部配備、辦公條件等為由而制約工會的進一步發展。如果政府觀念能夠轉變，通過對企業的指導和規范，工會就可在各地區、各所有制企業中發展、壯大。只有工會發展起來了，且農民工愿意加入工會，農民工依托工會來維護自己的就業和養老保險權益才能有可靠保障。

(四)制度設計相關問題探討

通過提高農民工正規就業使其逐漸符合條件，進而被納入城保的制度，是否會使下崗職工就業困難的情況“雪上加霜”呢?是否會出現城保制度中農民工福利向城鎮居民福利的“逆向流動”呢?是否有合適的過渡期農民工養老保險制度?通過合理的制度安排，完全可以解決上述問題。

首先，農民工就業結構和城鎮居民就業結構有很大區別，只有在非正規就業領域，二者才表現出較強的替代性。與城鎮居民相比，農民工人力資本和社會資本處于明顯的弱勢，企業也不會僅僅考慮勞動力成本低而不顧勞動者的素質。北歐國家實行充分就業政策所取得的良好效果揭示出：在國家的引導和規范下，幾乎每個公民都能有一份正規就業工作是完全有可能的(R?米什拉，2003)。

其次，為避免福利的“逆向流動”，可將農民工社會統籌部分和城鎮企業職工社會統籌部分實行分賬管理，待城保統籌層次提高至國家、社會保險關系能夠自由接續和轉移、個賬按8％做實時，再將二者打通。農民工的最終養老地負責用農民工社會統籌部分支付其基礎養老金，個人賬戶養老金從其個賬領取。這樣城鎮企業職工社會統籌的支付危機和做實個人賬戶資金缺口的責任才不會轉嫁到農民工身上。